CDAP - AC.2022.0415 - 2024-02-07 - A.________, B.________/Municipalité de Hautemorges, C.________, D.________

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Ayant déposé la demande de permis de construire, les recourants ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il convient donc d'entrer en matière.

2.

Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants invoquent la violation de leur droit d'être entendus. Ils se plaignent d'une motivation lacunaire de la décision entreprise. Ils considèrent notamment que l'autorité intimée ne leur a transmis aucune justification au sujet du dézonage envisagé sur leur parcelle, ce qui devrait conduire à l'admission du recours.

a) Selon l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la garantie du droit d'être entendu confère notamment à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’une décision ou un jugement défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence. Elle contribue ainsi à prévenir une décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépendent de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas. En général, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; 139 IV 179 consid. 2.2; 138 IV 81 consid. 2.2 et les arrêts cités). Au niveau cantonal, l'obligation de motiver sa décision découle de l'art. 42 LPA-VD. La décision doit notamment contenir les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (art. 42 let. c LPA-VD).

Selon la théorie dite "de la guérison", le défaut de motivation, comme toute violation du droit d'être entendu, peut être corrigé pour autant qu'il n'en résulte aucun préjudice pour la partie lésée, que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit, respectivement du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2; 126 I 68 consid. 2), que l'autorité intimée réponde aux arguments développés dans le mémoire de recours (ATF 116 V 39 consid. 4b; CDAP CR.2005.0402 du 31 juillet 2006; CR.2001.0116 du 11 juin 2001 et CR.2001.0181 du 29 juin 2001), ou tout au moins qu'elle expose les motifs de sa décision de manière à ce qu'ils puissent être discutés dans la procédure de recours (CDAP AC.2007.0116 du 30 septembre 2009 consid. 4). La réparation de la violation du droit d'être entendu doit toutefois demeurer l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; si l'atteinte est importante, il n'est en règle générale pas possible de remédier à cette violation (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3; CDAP AC.2021.0062 du 17 juin 2022; AC.2021.0041 du 14 avril 2022).

b) En l'espèce, la décision entreprise permettait aux recourants de comprendre les motifs pour lesquels l'autorité intimée a refusé de délivrer le permis de construire et la raison pour laquelle elle appliquait l'art. 47 LATC. En outre, l'autorité intimée a fourni des explications très complètes dans le cadre de la procédure devant le tribunal de céans, notamment au sujet de son processus de révision du PACom de la localité de Pampigny. Dès lors que le tribunal de céans dispose d'un libre pouvoir d'examen en fait et en droit, il y aurait de toute manière lieu de retenir qu'une éventuelle violation du droit d'être entendu a pu être réparée dans le cadre de la procédure devant le tribunal de céans, les recourants ayant en particulier bénéficié d'un double échange d'écritures.

Mal fondé, ce grief doit être rejeté.

3.

Dans un second moyen, les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir fait une mauvaise application de l'art. 47 LATC.

a) L'art. 47 LATC constitue une mesure conservatoire/provisionnelle qui s'inscrit dans la perspective de la révision d'un plan d'affectation. Intitulé "Plans en voie d'élaboration", il énonce que:

"1 La municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.

2 L'autorité en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.

3 Lorsque ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."

Le refus d'un permis de construire fondé sur cette disposition a donc pour but de faire obstacle à un projet qui ne serait pas conforme à une future réglementation. L'application de cette disposition suppose toutefois que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires (CDAP AC.2018.0404 du 11 décembre 2019 consid. 8c; AC.2017.0440 du 7 janvier 2019 consid. 11a). La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). L’autorité doit avoir exprimé une volonté claire de modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un vote du conseil de la Commune ou d'un mandat d'étude confié à un bureau d'architectes (CDAP AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1a et les références citées). Un début de concrétisation d'une telle révision n'implique toutefois pas pour la municipalité d'obligation de faire application de l'art. 47 LATC (voir par exemple CDAP AC.2018.0404 du 11 décembre 2019 consid. 8).

En effet, selon la jurisprudence constante de la CDAP, compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 47 LATC (qui correspondent à ceux de l'ancien art. 77 aLATC, en vigueur jusqu'au 31 août 2018), la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important (CDAP AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2b; AC.2016.0344 du 19 février 2018). L'art. 47 LATC lui confère en effet une simple faculté. La municipalité n'est cependant pas libre d'agir comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable (CDAP AC.2018.0435 du 12 août 2019 consid. 2c et les références citées).

Lorsqu'elle traite un recours contre le refus d'une autorisation de construire, l'autorité de recours peut vérifier si la municipalité s'est fondée sur des critères pertinents. En d'autres termes, même si la disposition de l'art. 77 aLATC (désormais art. 47 LATC) a parfois été qualifiée de "purement potestative", le contrôle judiciaire de son application doit être possible (cf. Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements en droit vaudois de la construction, RDAF 2010 I 6). En cas d'octroi d'un permis de construire dans un secteur pour lequel un nouveau plan d'affectation est en voie d'élaboration, le tribunal peut également contrôler si le choix de la municipalité de ne reconnaître à ce projet aucun effet anticipé négatif résulte d'un exercice correct de son large pouvoir d'appréciation (CDAP AC.2017.0223/AC.2017.0224 du 27 juin 2018 consid. 2e et les références citées).

b) Dans le cas d'espèce, l'exigence selon laquelle l'intention de réviser la règlementation en vigueur doit avoir fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires, était manifestement remplie lorsque la décision de refus de permis de construire a été rendue le 8 novembre 2022. En effet, il faut admettre qu'à cette date, l'autorité intimée avait déjà transmis à la DGTL son projet de révision de son PACom pour la localité de Pampigny pour examen préalable au sens de l'art. 37 LATC, à l'issue duquel le projet a encore été remanié (cf. rapport 47 OAT du 14 septembre 2022).

Pour ce qui est du besoin de planification susceptible de justifier l'application de l'art. 47 LATC que les recourants remettent en question, il y a lieu d'admettre, au vu du dossier relatif à la révision de la planification, que la zone à bâtir de la localité de Pampigny est surdimensionnée. Ainsi, les conditions de l'art. 47 LATC sont manifestement réalisées. A cela s'ajoute que le projet de planification a été mis à l'enquête publique du 13 décembre 2023 au 27 janvier 2024. La municipalité était donc tenue à partir de ce moment de refuser tout permis de construire allant à l'encontre de la planification envisagée, conformément à l'art. 49 LATC. Cette disposition impérative pour la municipalité s'applique d'office (CDAP AC 2022.0252 du 26 septembre 2023 consid. 3b; AC.2020.0253 du 12 mai 2021 consid. 2b; AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2c), étant précisé qu'il ne s'agit pas ici d'appliquer cette disposition au stade d'un recours alors que la municipalité aurait renoncé préalablement à faire application de l'art. 47 LATC (cf. AC.2016.0165/AC.2016.0181 du 29 juin 2017 consid. 12).

c) S'agissant du grief développé par les recourants au sujet du bien-fondé du dézonage envisagé sur la parcelle 4187, au motif que l'autorité intimée n'aurait pas procédé à la révision simultanée des PACom de toutes ses localités ou n'aurait pas adopté une zone réservée communale, le tribunal relève qu'il n'a pas à être traité dans le cadre de la procédure de permis de construire mais uniquement dans le cadre de la procédure en lien avec l'adoption du PACom de la localité de Pampigny. Cette question excède ainsi l'objet du litige (CDAP AC.2022.0252 du 26 septembre 2023 consid. 3f; AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 8; AC.2018.0077 du 19 février 2019 consid. 2d).

Cela étant, c'est le lieu de relever que la parcelle 4187 est située en marge du territoire urbanisé et qu'elle est bordée d'une zone agricole importante, en surface d'assolement. Elle est largement arborée et entourée au sud et à l'est de parcelles agricoles. Une partie de la parcelle est d'ores et déjà colloquée en zone agricole. Prima facie, l'appréciation selon laquelle on serait en présence d'une frange de la zone à bâtir susceptible d'être dézonée n'apparaît pas critiquable. La mesure de planification envisagée apparaît donc, à l'issue d'un examen sommaire, conforme à la mesure A11 du PDCn et repose sur une pesée objectivement justifiable des intérêts en présence.

C'est partant à juste titre que la municipalité a fait application de l'art. 47 LATC dans le cas présent. Au demeurant, comme relevé ci-dessus, un tel refus doit être confirmé en application de l'art. 49 LATC. La décision attaquée est également conforme au principe de la proportionnalité dès lors qu'il s'agit d'assurer la réalisation d'une révision de la planification communale, dans une localité surdimensionnée.

4.

Les recourants se plaignent d'une inégalité de traitement entre leur projet et les parcelles ********, ********, ********, ******** à ******** sises dans la localité de Reverolle, dès lors que des travaux ont été autorisés sur ces parcelles par l'autorité intimée.

L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation et leur réglementation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leurs possibilités d'utilisation (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2). Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb; TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2; voir aussi TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2).

En l'espèce, les parcelles ********, ********, ********, ******** à ******** sises dans la localité de Reverolle sont situées entre deux zones largement bâties, le long de la rue de la Combe. Par ailleurs, comme cela ressort des pièces produites par l'autorité intimée, confirmées par des photographies satellites des parcelles en question, lesdites parcelles sont déjà en grande partie bâties. La municipalité a expliqué que les travaux en cours ont été autorisés sur la base de permis de construire délivrés en janvier 2016 et en septembre 2018 par la municipalité de Reverolle. En tout état de cause, force est d'admettre que les recourants, qui ont déposé une demande de permis de construire en décembre 2021, après la fusion de communes et alors même que la municipalité de Pampigny avait depuis de nombreux mois entamé un processus de révision de son PACom, ne se trouvent pas dans la même situation que les propriétaires de ces parcelles sises dans la localité de Reverolle. Ils ne peuvent ainsi pas se prévaloir de l'égalité de traitement par rapport à ces derniers.

Mal fondé, ce grief doit également être écarté, de sorte qu'il n'est pas nécessaire de compléter l'instruction au sujet de ces parcelles, telle que requise par les recourants.

5.

Les recourants font enfin valoir une violation du principe de la bonne foi de l'administration en exposant que la municipalité n'aurait jamais fait mention du risque de dézonage de leur parcelle, notamment à l'occasion de l'échange de courriels avec leur fils en juin 2020 et qu'elle aurait donné des assurances lors des premières présentations du processus de révision du PACom.

a) Selon l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l’État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe général découle notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec les autorités, consacré à l'art. 9 Cst. in fine (cf. TF 2C_78/2019 du 20 septembre 2019 consid. 8.1).

Au sens large, le principe de la bonne foi (ou principe de la confiance) exige que l'administré puisse se fier aux assurances et aux attentes créées par le comportement de l'administration; il est dans ce sens étroitement lié au principe de la sécurité du droit (cf. CDAP AC.2021.0078 du 26 janvier 2022 consid. 3b; AC.2020.0152 du 18 mars 2021 consid. 3a; AC.2020.0073 du 12 janvier 2021 consid. 3b/aa; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2e éd., Genève/Zurich 2018, n. 568 p. 203 et les références). Ce principe suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Le principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).

b) En l'espèce, il ressort de l'échange de courriels de 2020 entre le fils des recourants et la municipalité, que la question principale portait sur un éventuel accès supplémentaire à la parcelle des recourants, leur fils envisageant un projet de construction. La municipalité a répondu à cette occasion que la parcelle 187 (actuellement 4187) disposait d'un accès au domaine public et que la création d'un autre accès relevait du droit privé. En revanche, la municipalité n'a donné aucune assurance quant à la possibilité de réaliser un projet immobilier, notamment à l'aune du droit public. Du reste, il ressort du courriel du fils des recourants que le projet de construction n'était à ce stade pas concrétisé puisque celui-ci le présentait alors comme n'étant "pour le moment qu'un rêve". Les recourants ne pouvaient donc pas partir du principe que la municipalité leur aurait donné des garanties au sujet d'un projet à un stade encore si peu avancé.

Il n'y a pas non plus lieu de retenir, au vu des éléments au dossier, que la municipalité aurait donné des assurances aux recourants quant aux possibilités de construire sur leur parcelle lors des premières présentations en lien avec le processus de révision du PACom.

Mal fondé, ce grief est également écarté.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Vu le sort du recours, il n'y a pas besoin d'examiner les griefs des opposants relatifs au projet de construction.

Les frais de la procédure seront mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD), solidairement entre eux. Il en va de même des dépens, dus à la Commune de Hautemorges et aux opposants, en fonction de leur participation à la procédure, à charge des recourants solidairement entre eux (art. 55 et 56 LPA-VD).