CDAP - CCST.2016.0008 - 2017-05-10 - PELLEGRINELLI, DANIEL, ALEXE, FANICA, LACATUS, LUSCA, MAZARACHE, RECORDON, KUNG, REYMOND, RUIZ/Grand Conseil, Conseil d'Etat

1.

a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution cantonale du 14 avril 2003 (Cst-VD, RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle la conformité au droit supérieur des normes cantonales, parmi lesquelles les lois adoptées par le Grand Conseil (art. 3 al. 2 let. a LJC). Formée contre la révision de la LPén du 27 septembre 2016 et tendant à l'annulation de l'art. 23 de cette loi, la requête est recevable quant à son objet.

b) En cas de demande de référendum, le vote populaire ne peut avoir lieu avant que la Cour ne statue sur la requête (art. 6 al. 1 LJC). Cette disposition ne s'applique pas en l'espèce, la demande de référendum dirigée contre la loi du 27 septembre 2016 n'ayant pas abouti.

2.

a) La législation en matière de droit pénal et de procédure pénale relève de la compétence de la Confédération (art. 123 al. 1 Cst.). Les cantons conservent toutefois le pouvoir de légiférer sur les contraventions de police qui ne sont pas l'objet de la législation fédérale (art. 335 al. 1 CP). Lorsque le Code pénal règle les atteintes contre un bien juridique déterminé par un système fermé de normes, il n'y a plus de place pour du droit cantonal (ATF 138 IV 13 consid. 3.3.1 p. 16). Le droit pénal de la Confédération ne réprimant pas la mendicité, ce domaine est régi par le droit cantonal (ATF 70 IV 193; arrêt CCST.2013.0002 du 12 juillet 2013 consid. 2b).

b) Le canton de Vaud a fait usage de cette compétence, et de différentes manières. Dans sa teneur originale du 19 novembre 1940, l'art. 23 LPén prévoyait que celui qui, habituellement, se livre à la mendicité ou envoie mendier des personnes de moins de vingt ans placées sous son autorité, est puni, sur dénonciation du préfet, de l'emprisonnement. Selon la révision du 28 février 1944, la peine a été réduite aux arrêts. Dans sa teneur du 18 novembre 1969, l'art. 23 LPén a été maintenu, sous la réserve de la suppression de la condition de la dénonciation du préfet. Dans la novelle du 4 juillet 2006, à la suite de la révision de la partie générale du Code pénal (art. 10 al. 3 CP), le Grand Conseil a modifié l'art. 23 LPén, en prévoyant que celui qui envoie mendier des personnes de moins de 18 ans est puni au maximum de 90 jours-amende. Dans son arrêt du 12 juillet 2013, la Cour constitutionnelle a reconnu la compétence des communes vaudoises à édicter des règles relatives à la mendicité sur le domaine public, complémentairement à l'art. 23 LPén (arrêt CCST.2013.0002, précité, consid. 2). Il est admis qu'une loi, à l'instar de la loi litigieuse du 27 septembre 2016, frappant d'amende la mendicité, équivaut, de fait, à interdire la mendicité sur le domaine public (ATF 134 I 214 consid. 5.2 p. 216). Peut ainsi être réprimé, sur la base de l'art. 23 LPén, le fait de s'adresser aux passants, dans la rue, pour leur demander l’aumône. On distingue à ce propos la mendicité active, par laquelle le mendiant s'approche de la personne, lui parle, la sollicite, et la mendicité passive, qui consiste à s'asseoir sur une chaise ou directement sur le sol, au passage, et à tendre la main ou la sébile, sans interpeller les passants. Une forme intermédiaire consiste à poser sur le sol un panneau en papier ou en carton, sur lequel est rédigé un message destiné à attirer l'attention des passants sur la situation de détresse du mendiant et à les inciter à lui donner l’obole. La mendicité agressive est une forme insistante de la mendicité active. On distingue enfin la mendicité occasionnelle de celle organisée, par laquelle des mendiants (ou groupes de mendiants) occupent régulièrement, jour après jour, la même portion du domaine public. Les mendiants appartenant à la communauté rom pratiquent généralement la mendicité passive et organisée.

La mendicité occasionnelle, active ou passive, est plutôt le fait des nécessiteux, des personnes privées de logis et/ou d’emploi, ou des toxicomanes.

c) Avant l'adoption de la loi litigieuse du 27 septembre 2016, vingt-trois communes vaudoises interdisaient la mendicité sous toutes ses formes, soit Bussigny, Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Prilly, Renens, St-Sulpice et Villars-Ste-Croix (art. 40 du règlement de police de l'Association des Communes de l'Ouest lausannois), Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Pully et Savigny (art. 42 du règlement de police de l'Association des Communes de l'Est lausannois), Blonay, Chardonne, Corseaux, Corsier, Jongny, Montreux, St-Légier, La Tour-de-Peilz, Vevey et Veytaux (art. 78 du règlement de police de l'Association de Communes Sécurité-Riviera), ainsi que Villeneuve (art. 129 du règlement communal de police). Six communes vaudoises interdisaient la mendicité sous toutes ses formes, mais prévoyaient que la municipalité procède à un examen de la situation et pouvait renoncer à toute poursuite quitte à "orienter le dénoncé vers les services sociaux compétents"; il s'agissait des Communes d'Aigle (art. 40 du règlement communal de police), d’Avenches (art. 64 al. 3 du règlement communal de police), de Cossonay (art. 41 du règlement communal de police), de Coppet (art. 40 du règlement communal de police), de Nyon (art. 28bis du règlement communal de police) et d'Oron (art. 63 al. 3 du règlement communal de police). Deux communes interdisaient la mendicité par métier, soit Orbe (art. 38 du règlement communal de police) et Payerne (art. 42 du règlement de police).

Quant à la Commune de Lausanne, elle interdisait la mendicité agressive, l'incitation à l’exercice de la mendicité, la mendicité organisée, la mendicité en compagnie de mineurs et la mendicité dans les endroits où elle était de nature à troubler l'ordre et la tranquillité publics ou entraver la circulation sur la voie publique (art. 87bis du règlement général de police communal [RGP]). Cela concernait les transports publics, les arrêts de bus et de métro, les débarcadères et les quais adjacents, ainsi que les alentours des gares; les marchés; la proximité des horodateurs, machines à paiement, distributeurs d'argent et automates à billets de transport; l'intérieur des magasins, des commerces, des cinémas, des théâtres, des musées, des administrations et les établissements publics; les cimetières et l'intérieur des lieux de culte; les jardins et parcs publics, ainsi que les zones de jeux. Dans son arrêt du 12 juillet 2013, la Cour constitutionnelle a jugé que l'art. 87bis du règlement général de police était conforme au droit supérieur, en particulier sous l'angle de la proportionnalité (arrêt CCST.2013.0002, précité).

Avant l'adoption de la loi litigieuse, la mendicité était interdite ou réglementée dans 32 communes vaudoises, regroupant 380’734 habitants (soit 49,61% de la population cantonale). Parmi les grandes communes vaudoises, seules celles de Morges et d'Yverdon-les-Bains ne réglementaient pas la mendicité.

d) Quatorze autres cantons que celui de Vaud ont légiféré pour réprimer la mendicité. Un canton la punit de la détention ou l'amende (Thurgovie, Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe, du 29 mars 1984, art. 22), sept de l'amende - soit Bâle-Ville (Übertretungsstrafgesetz du 15 juin 1978, art. 28); Genève (loi pénale genevoise du 17 novembre 2006, art. 11A); Glaris (Gesetz über die Einführung des Schweizerischen Strafgesetzbuches im Kanton Glarus, du 2 mai 1965, art. 11); Schwytz (Gesetz über das kantonale Strafrecht, du 13 janvier 1972, art. 17); le Tessin (Legge sur l'ordine pubblico, art. 2); Zoug (Übertretungsstrafgesetz, du 23 mai 2013, art. 13), et Zurich (Straf- und Justizvollzugsgesetz, du 19 juin 2006, art. 9). Quatre cantons interdisent la mendicité exercée par fainéantise ou par cupidité, soit Fribourg (loi d’application du Code pénal du 6 octobre 2006, art. 13); les Grisons (Polizeigesetz des Kantons Graubünden du 20 octobre 2004, art. 36j); Obwald (Gesetz über das kantonale Strafrecht du 14 juin 1981, art. 15) et Soleure (Gesetz über das kantonale Strafrecht und die Einführung des Schweizerischen Strafgesetzbuches, art. 24). Un canton interdit la mendicité dite agressive, soit Appenzell Rhodes-extérieures (Gesetz über das kantonale Strafrecht du 25 avril 1982, art. 11) et un canton la mendicité dite d'habitude, soit Neuchâtel (art. 39 du Code pénal neuchâtelois du 20 novembre 1940, art. 39). Ces quatorze cantons regroupent 4'152'955 habitants (soit 49,48 % de la population nationale).

Parmi les villes suisses, on relève également qu'une ville interdit la mendicité sous toutes ses formes, soit Saint-Gall (Polizeireglement du 16 novembre 2004, art. 5bis), deux interdisent le mendicité offensive, agressive ou organisée, soit Bienne (règlement de police locale du 21 novembre 2012, art. 7 al. 2) et Schaffhouse (Polizeiverordnung du 18 mars 2008 du 18 mars 2008, art. 43 al. 2). Une ville interdit la mendicité dans certaines voies d'accès de la gare principale, soit Berne (Reglement betreffend die Benützung des städtischen Teils des Bahnhofs Bern, art. 2 al. 2 let. e).

e) Les rues et les places où s'exerce la mendicité appartiennent au domaine public. L'usage commun est celui par lequel tous les citoyens accèdent au domaine public librement, de manière égale et sans perturber le même usage qu'en font les autres citoyens (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 307; 122 I 279 consid. 2e/cc p. 286). Par usage accru, on entend celui qui dépasse, selon son intensité ou sa nature, l'usage commun, par l'accaparement d'un emplacement dont sont exclus les tiers (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 307; 126 I 133 consid. 4c p. 139; 105 Ia 91 consid. 2 p. 93, et les références citées). L'usage accru du domaine public peut être subordonné à l'octroi d'une autorisation de police (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 307). Tel est le cas lorsque l'activité en question implique l’installation de tables, de tréteaux ou de stands (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 308; 105 Ia 91 consid. 2 p. 92ss) ou l'offre d'acheter ou de commander des publications ou de s'inscrire, contre rémunération, à des cours de formation (ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 308; 126 I 133). Le fait de soumettre à autorisation la récolte de signatures sur le domaine public, en vue de l'exercice des droits politiques des citoyens, dépend des circonstances locales, et notamment de l'intensité d'occupation du domaine public qui en résulte (ATF 135 I 302 consid. 3.3 p. 309, et les arrêts cités). En principe, l'exercice des droits constitutionnels ne confère aucun droit à utiliser à sa guise le domaine public ou une portion de celui-ci pour des activités privées (ATF 142 I 99 consid. 2.4.2 p. 112; 138 I 274 consid. 2.2.2 p. 282/283; 127 I 164 consid. 3c p. 171). Cette règle connaît deux atténuations. Premièrement, il existe un droit conditionnel à l'utilisation du domaine public à des fins commerciales, dans les rapports de concurrence; le refus d’une autorisation de police dans ce contexte peut porter atteinte à la liberté économique (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 128 I 136 consid. 3 p. 141 ss; 121 I 279 consid. 2a p. 282; 119 Ia 445 consid. 2b p. 449; François Bellanger, Commerce et domaine public, in: François Bellanger/Thierry Tanquerel (éd.), Le domaine public, Genève/Zurich/Bâle, 2004, p. 43 ss).

Deuxièmement, l’autorité saisie d'une demande d'autorisation d'usage accru du domaine public pour l'usage des libertés, doit tenir compte, dans la pesée des intérêts à faire, de l'intérêt public lié à l'exercice des libertés à contenu idéal sur le domaine public (ATF 138 I 274 consid. 2.2.2 p. 283; Giorgio Malinverni, L'exercice des libertés idéales sur le domaine public, in: François Bellanger/Thierry Tanquerel (éd.), op. cit., p. 25 ss). Dans le cas de la liberté d'expression notamment, l'autorité doit considérer de manière objective le besoin légitime de pouvoir faire usage du domaine public pour faire appel à l'opinion publique (ATF 138 I 274 consid. 2.2.2 p. 283).

f) Selon les requérants, la novelle du 27 septembre 2016 violerait la liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.; 12 al. 2 Cst-VD), le droit au respect de la sphère privée et familiale (art. 8 CEDH), le droit à la dignité humaine (art. 7 Cst. en relation avec l'art. 12. Cst. et 9 Cst-VD), la liberté économique (art. 27 Cst.; art. 26 Cst-VD), la liberté d'opinion (art. 16 Cst.;17 Cst-VD), la liberté d'expression (art. 10 CEDH), l'égalité de traitement et l'interdiction de la discrimination (art. 8 al. 1 et 2 Cst.; art. 10 Cst-VD), la liberté de conscience et de croyance (art. 9 CEDH, 15 Cst. et 16 Cst-VD) et le principe selon lequel il n'y a pas de peine sans loi ("nullum crimen sine lege", art. 7 CEDH). Tous ces griefs sont exposés et développés dans la requête, de manière détaillée; la requête répond ainsi aux exigences d’allégation telles qu’elles ressortent de l’art. 13 LJC (cf. arrêt CCST.2013.0002 du 12 juillet 2013 consid. 2a, et les arrêts cités).

Qualité pour agir

3.

a) A qualité pour agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les personnes dont les intérêts, qu'ils soient juridiques ou de fait, sont touchés par l'acte attaqué, ou pourraient l'être, ont qualité pour agir (arrêt CCST.2009.0004 du 29 mars 2010, consid. 1c). Une atteinte virtuelle suffit, pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de vraisemblance être touché par la norme qu'il conteste (arrêts CCST.2009.0004, précité, consid. 1c; CCST.2008.0012 du 4 septembre 2009, consid. 1d).

b) La requête est formée par deux groupes de requérants, auxquels se rattachent un lot de griefs, en partie commun aux deux groupes, en partie distinct pour chacun d’entre eux. La qualité pour agir s'examine pour chaque groupe de requérants. Il convient d'examiner dans quelle mesure les requérants ont intérêt à agir contre la loi du 27 septembre 2016, parce que celle-ci porterait atteinte aux droits qu'ils invoquent.

Le premier groupe de requérants est formé de ceux qui s'insurgent contre la novelle du 27 septembre 2016 parce qu'elle restreint leur droit de mendier. Il s'agit d'Alain Pellegrinelli, Yves Daniel, Camelia Alexe, Vasile-Adrian Fanica, Roberth Lacatus, Florin et Rita Lusca, ainsi que Regina Mazarache (ci-après: les requérants n°1 à 8). Alain Pellegrinelli (requérant n°1), citoyen suisse bénéficiaire du revenu d'insertion, est un mendiant occasionnel. Yves Daniel (requérant n°2), citoyen suisse sans domicile fixe, est un mendiant régulier. Camelia Alexe, Vasile-Adrian Fanica, Roberth Lacatus, Florin et Rita Lusca, ainsi que Regina Mazarache (requérants n°3 à 8), sont des ressortissants roumains, appartenant à la minorité rom. Ils séjournent à Lausanne régulièrement, sur une base saisonnière, et s'adonnent à la mendicité, qui est leur seule source de revenus, pour eux-mêmes et leur famille, notamment celle restée au pays. Les requérants n°1 à 8 invoquent la liberté personnelle, le droit à la protection de la vie familiale, le droit à la dignité humaine, la liberté économique, la liberté d'opinion et la liberté d'expression.

Le deuxième groupe de requérants est formé de ceux qui contestent la novelle du 27 septembre 2016 au nom du droit de faire l'aumône. Il s'agit de Luc Recordon, d'Hélène Küng, d'Anne-Catherine Reymond et de Sandrine Ruiz (ci-après: les requérants n°9 à 12), qui invoquent la liberté d'opinion, la liberté d'expression, la liberté de conscience et de croyance, ainsi que le principe d'incrimination.

c) On examinera dans un premier temps si la loi litigieuse touche aux droits invoqués par les requérants n°1 à 8 (ci-dessous consid. 4), puis aux droits invoqués par les requérants n°9 à 12 (ci-dessous consid. 5 et 6), et enfin aux droits invoqués par les deux groupes de requérants conjointement (ci-dessous consid. 7).

Griefs soulevés par les requérants n°1 à 8 exclusivement

4.

Selon les requérants n°1 à 8, la loi litigieuse restreindrait leur liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.; 12 al. 2 Cst-VD.), leur droit au respect de la sphère privée et familiale (art. 8 CEDH) et leur droit à la dignité humaine (art. 7 Cst. en relation avec l'art. 12 Cst.; 9 Cst-VD). Elle porterait également atteinte à leur liberté économique (art. 27 Cst.; art. 26 Cst-VD). Elle serait enfin contraire à l'égalité de traitement et instituerait une discrimination prohibée à leur égard (art. 8 al. 1 et 2 Cst.; art. 10 Cst-VD).

Dans un arrêt de principe du 9 mai 2008 publié aux ATF 134 I 214, le Tribunal fédéral a examiné la constitutionnalité de la réglementation genevoise, qui, comme la loi litigieuse, prévoit la répression de la mendicité sous toutes ses formes. Il a jugé qu'une telle interdiction portait atteinte à la liberté personnelle (consid. 5). Il a en revanche considéré qu'elle ne violait pas la liberté économique, la mendicité ne constituant pas, faute de contre-prestation, une activité protégée par l'art. 27 Cst. (consid. 3). S'agissant des violations alléguées de la dignité humaine et du droit au respect de la vie privée, il a relevé que de tels griefs n'avaient pas de portée propre par rapport au grief de la violation de la liberté personnelle (consid. 4 non publié). Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence que le Tribunal fédéral a confirmé dans des arrêts ultérieurs portant sur l'application de la réglementation genevoise (TF 6B_31/2012 du 17 août 2012;6B_33/2012 du 17 août 2012;6B_36/2012 du 17 août 2012;6B_88/2012 du 17 août 2012;6B_214/2012 du 17 août 2012 et 6B_368/2012 du 17 août 2012).

Dans l'ATF 134 I 214, le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé sur la question de savoir, si, comme le soutiennent les requérants, l'interdiction de la mendicité constitue une discrimination à l'égard de la communauté rom et des personnes en situation de grande précarité financière. Dans des arrêts ultérieurs, il a en revanche jugé mal fondés de tels griefs (en particulier, TF 6B_31/2012 précité consid. 3 et 6B_368/2012 du 17 août 2012 consid. 3 et 4). Ici encore, il n'y a pas de motifs de s'écarter de cette jurisprudence. Sans doute, la situation particulière des Roms, comme mendiants organisés pour occuper une part du domaine public, a contribué à l'adoption de la loi litigieuse, comme le montrent aussi les débats du Grand Conseil. Cela étant, tous les mendiants ne sont pas des Roms; tel est le cas non seulement des requérants n°1 et 2, mais aussi des autres mendiants que l'on rencontre dans les rues et sur les places des villes du canton, comme les toxicomanes, les vagabonds et les sans-abris. Inversement, tous les Roms ne sont pas mendiants. Certains des membres de cette communauté (ou de celles qui leur sont apparentées ou proches, comme les gens du voyage, les gitans, les tsiganes ou les Yéniches) exercent d'autres activités économiques, comme le commerce et l'artisanat. On ne saurait ainsi dire que l'art. 23 LPén réprimerait spécifiquement les Roms, pris comme tels en tant que groupe social, ethnique ou national (cf. également TF 6B_88/2012 du 17 août 2012, consid. 3). On relèvera encore que cette disposition, s'agissant des destinataires de la norme, ne fait aucune distinction quant à la situation personnelle, financière ou sociale de ceux qui s'adonnent à la mendicité, ni entre les différents types de mendicité (occasionnelle, régulière, active, passive ou agressive).

En conséquence, la loi litigieuse porte atteinte à la liberté personnelle des requérants no1 à 8, la garantie de la dignité humaine et le respect de la vie privée n'ayant pas de portée propre à cet égard. Elle ne viole en revanche pas leur liberté économique, l'égalité de traitement et l'interdiction de la discrimination. Les requérants no1 à 8 sont ainsi recevables à invoquer uniquement les art. 10 al. 2 Cst. et 12 al. 2 Cst-VD, et non les art. 27 al. 2 Cst., 26 al. 2 Cst-VD, 8 al. 1 Cst., 8 al. 2 Cst., 10 al. 2 Cs-Vd et 14 CEDH.

Griefs soulevés par les requérants n°9 à 12 exclusivement

5.

Selon les requérants no 9 à 12, l'interdiction de la mendicité, qui équivaut pour eux à l'impossibilité de donner l'aumône aux mendiants, restreindrait leur liberté de conscience et de croyance (art. 15 Cst.; 16 Cst-VD; 9 CEDH).

a) Aux termes de l'art. 15 Cst., la liberté de conscience et de croyance est garantie (al. 1); toute personne a le droit de choisir librement sa religion, ainsi que de se forger ses convictions philosophiques et de les professer individuellement ou en communauté (al. 2); toute personne a le droit d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir et de suivre un enseignement religieux (al. 3); nul ne peut être contraint d'adhérer à une communauté religieuse ou d'y appartenir, ni d'accomplir un acte religieux ou de suivre un enseignement religieux (al. 4). Les art. 9 CEDH et 16 Cst-VD ont la même portée (cf. ATF 142 I 49 consid. 3.4; 139 I 280 consid. 4.1; 125 I 347 consid. 3; sous l'angle de l’art. 9 CEDH, cf., en dernier lieu l'arrêt rendu le 10 janvier 2017 (req. n°29086/12) par la Cour européenne des droits de l'homme dans l'affaire Osmanoglou et Koçabas c. Suisse). La liberté religieuse comprend à la fois la liberté intérieure de croire, de ne pas croire, ou de changer ses croyances, et la liberté extérieure d'exprimer, de pratiquer et de communiquer ses convictions ou sa vision du monde, dans certaines limites, ou de ne pas les partager (ATF 142 I 49 consid. 3.4; 139 I 280 consid. 4.1; 134 I 49 consid. 2.3 et 4.3; 123 I 296 consid. 2b/aa, et les arrêts cités). La liberté religieuse protège le citoyen contre les ingérences de l'Etat qui serait de nature à gêner ses convictions religieuses (ATF 123 I 296 consid. 2b/aa, concernant le port du foulard islamique; 116 Ia 252 consid. 5a, concernant l'apposition du crucifix dans les salles d'école primaire). Elle confère au citoyen le droit que l'Etat n'interfère pas de façon injustifiée avec l'exercice de sa liberté religieuse, en édictant des règles limitant l'expression et la pratique de ses convictions (ATF 123 I 296 consid. 2b/aa).

b) Les requérants n°9 à 11, appartenant à l'Eglise catholique romaine ou à l'Eglise évangélique réformée, allèguent être soumis à un devoir de charité, faisant partie de leurs convictions chrétiennes. La requérante n°12, pour sa part, musulmane, fait valoir son droit et son obligation à donner l'aumône légale, la "zakât", troisième pilier de l'Islam.

L'art. 23 LPén réprime le fait de mendier, mais uniquement sur le domaine public. Cette disposition n'empêche pas de donner l'aumône aux mendiants dans des espaces privés. Elle n'empêche pas non plus de soutenir par des dons des œuvres d'entraide qui portent secours aux nécessiteux, y compris aux mendiants. Ainsi, à supposer même que donner l'aumône soit une obligation religieuse, il est pour le moins douteux que la loi cantonale incriminée porte atteinte à la liberté religieuse des requérants n°9 à 11 et que ceux-ci puissent dès lors invoquer une telle liberté.

Quoi qu'il en soit, point n'est besoin de trancher définitivement cette question, dans la mesure où, de toute manière, une éventuelle restriction de la liberté de conscience et de croyance respecterait les conditions de l'art. 36 Cst., comme on le verra ci-après (consid. 9).

6.

Les requérants n°9 à 12 se plaignent encore du fait que l'art. 23 LPén ne définit pas la mendicité. Ils redoutent que l'application de cette norme soit étendue au fait de solliciter des tiers pour qu'ils versent des fonds aux œuvres d’entraide qu'ils soutiennent. Ils invoquent une violation de l'art. 7 CEDH qui garantit qu'il n'y a pas de peine sans loi ("nullum crimen sine lege").

a) Selon l'art. 7 par. 1 CEDH, ainsi que l'art. 15 du Pacte international du 16 décembre 1966 sur les droits civils et politiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2), nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction selon le droit national ou international. La loi pénale ne peut être appliquée ni rétroactivement, ni extensivement. Ce droit est également garanti, en droit interne, par les art. 5 al. 1, 9 et 164 al. 1 let. b Cst., ainsi que par l’art. 1 CP (ATF 138 I 367 consid. 5.4 p. 374; 138 IV 13 consid. 4.1 p. 19/20). Il vaut également pour les sanctions pénales prévues par le droit cantonal (ATF 138 IV 13 consid. 4.1 p. 20). La loi doit définir clairement les infractions et les peines qui les répriment. Le justiciable doit savoir, au regard du texte légal, voire de la jurisprudence, quels actes et quelles omissions engagent sa responsabilité pénale (ATF 139 I 72 consid. 8.2.1 p. 85; 138 I 367 consid. 5.3 p. 373/374, et les arrêts cités).

b) Les craintes des requérants n°9 à 12 ne sont pas fondées. La norme litigieuse réprime le fait de mendier (art. 23 al. 1 LPén: "Celui qui mendie..."), seul ou accompagné de mineurs ou de personnes dépendantes (art. 23 al. 2 LPén), ou d'inciter des mineurs ou des personnes dépendantes à mendier (art. 23 al. 2 LPén), ou encore d'organiser la mendicité d’autrui (art. 23 al. 2 LPén). Dans tous ces cas, est interdit le fait de demander l'aumône, et non de la donner. Ne tombe pas davantage sous le coup de l'art. 23 LPén, sur le vu de son texte clair, le fait de récolter des fonds en faveur des nécessiteux (y compris les mendiants), ni d'inciter autrui à soutenir financièrement les œuvres d'entraide qui soutiennent les pauvres.

En conséquence, la loi litigieuse ne porte pas atteinte au principe "nulle peine sans loi". Les requérants n°9 à 12 n'ont ainsi pas qualité pour invoquer l'art. 7 CEDH.

Griefs soulevés conjointement par tous les requérants

7.

Selon les requérants, l'art. 23 LPén violerait la liberté d'opinion et la liberté d'expression. Ils invoquent à cet égard les art. 16 Cst. et 10 CEDH.

a) Aux termes de l'art. 16 Cst., la liberté d'opinion et la liberté d'information sont garanties (al. 1); toute personne a le droit de former, d'exprimer et de répandre librement son opinion (al. 2); toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). Cette liberté s'étend aux opinions et expressions provocatrices ou choquantes (ATF 138 I 274 consid. 2.2.1). Le droit de répandre son opinion et de diffuser des informations, protégé par l'art. 16 al. 2 et 3 Cst. (et également par l'art. 17 let. a et b Cst-VD), correspond matériellement à la liberté d'expression au sens de l'art. 10 par. 1 CEDH, qui garantit la liberté d'opinion et de recevoir et communiquer librement des informations ou des idées (ATF 130 I 369 consid. 2 et les références citées). L'art. 10 CEDH n'a pas une portée plus étendue que l'art. 16 Cst. (ATF 132 I 256 consid. 3). La liberté d'expression protège tous les moyens propres à établir la communication, y compris le geste et l'adoption de comportements symboliques. Elle englobe notamment les jeûnes de protestation ou grèves de la faim, qui sont des comportements volontaires ou provocateurs par lesquels on cherche à attirer l'attention des citoyens sur des situations que l'on veut dénoncer (cf. ATF 136 IV 97 consid. 6.3). Ainsi, n'est pas seulement protégé le contenu des opinions, expressions ou informations, mais aussi les moyens et la façon de les exprimer. Cela concerne le fait de brandir un symbole, une banderole ou un drapeau dans une manifestation publique ou abords de celle-ci (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Faber c. Hongrie [req. n°40721/08] du 24 octobre 2012, par. 36), de troubler une partie de chasse, au nom de la protection des animaux (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Hashman et Harrup et autres c. Royaume-Uni du 25 novembre 1999, Recueil 1999-VIII), ou d'occuper un terrain pour empêcher la construction d’une route (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme Steel et autres c. Royaume-Uni du 23 septembre 1998, Recueil 1998-VII).

b) Se fondant sur cette jurisprudence, sur celle des tribunaux américains relative à la liberté d’expression ("freedom of speech") garantie par le Ier Amendement à la Constitution des Etats-Unis et sur un courant de la doctrine (Maya Hertig Randall/Olivia Le Fort, L’interdiction de la mendicité revisitée, Plädoyer 4/2012 p. 34 ss, 36; Daniel Möckli, Bettelverbote: Einige rechtsvergleichende Ueberlegungen zur Grundrechts-konformität, ZBl 2010 p. 537 ss, 550-559), les requérants soutiennent que le fait de mendier ou de donner l'aumône sur la voie publique ressortirait à la liberté d'expression, garantie par les art. 16 Cst. et 10 CEDH. Selon eux, le fait de s'asseoir sur le sol et de tendre la main aurait pour effet de communiquer un message aux passants, à la fois individuel, comme un cri de détresse, et plus global, comme signal politique sur la situation des personnes démunies. La mendicité sur le domaine public comprendrait ainsi une dimension symbolique, notamment pour attirer l'attention sur la situation particulière des Roms, traités comme la lie de la société. Quant au geste de donner l'aumône, il exprimerait un soutien aux personnes contraintes de mendier et agirait également comme un appel à la population pour en faire de même.

Dans un arrêt du 10 septembre 2014 portant toujours sur l'application de la réglementation genevoise (cause 6B_530/2014), le Tribunal fédéral a rejeté cette thèse. Il a considéré que si, en dernière analyse, tout comportement peut être interprété par un observateur comme porteur d'une information, aussi minime soit-elle, étendre, pour ce motif, le domaine de la liberté d'expression à l’ensemble des comportements humains viderait largement de tout sens les autres droits constitutionnels, ainsi que les régimes différenciés des restrictions admises à ces libertés. En particulier, la comparaison avec le droit américain ne serait pas convaincante, au regard des particularités du système de protection des droits des citoyens aux Etats-Unis. Le critère essentiel, pour le Tribunal fédéral, est que l’acte en question présente un caractère public et contienne une valeur communicative ou symbolique. Le Tribunal fédéral a retenu en particulier que le simple fait de mendier en tendant une sébile aux passants, sans autre forme d’appel ou discours, constitue un comportement non verbal se limitant à la seule expression du dénuement personnel, élément au demeurant secondaire de l’activité du mendiant (consid. 2; pour une critique de l'arrêt, cf. Axel Tschentscher, Die staatsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts in den Jahren 2014 und 2015, RJB 2015 p. 717 ss). Ici encore, il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence.

Les requérants se prévalent encore de l'arrêt rendu le 30 juin 2012 par la Cour constitutionnelle ("Verfassungsgerichtshof") du Land de Salzbourg (cause G155/10). Dans cette affaire, la Cour a annulé l'art. 29 de la loi sur la sécurité du Land ("Salzburger Landesssicherheitsgesetz"), réprimant la mendicité sur le domaine public. Elle a considéré que cette activité, quand elle est passive, entre dans le champ d'application de l’art. 10 CEDH, à raison de son caractère de communication publique d'une situation sociale (consid. 4). Malgré toute la déférence que l'on doit aux juges constitutionnels d'autres Etats, et aussi estimable que soit leur jurisprudence, celle-ci ne lie pas la Cour constitutionnelle du canton de Vaud.

En conséquence, la loi litigieuse ne porte pas atteinte à la liberté d'opinion et à la liberté d'expression. Les requérants n'ont dès lors pas qualité pour invoquer sous ce rapport les art. 16 Cst. et 10 CEDH.

8.

En conclusion sur ce point, les requérants no1 à 8 ont qualité pour agir, en tant qu'ils invoquent une atteinte à leur liberté personnelle (art. 10 al. 2 Cst.). La question de savoir si les requérants n°9 à 12 ont également qualité pour agir, en tant qu'ils se plaignent d'une violation de leur liberté de conscience et de croyance (art. 15 Cst.; 16 Cst-VD; 9 CEDH), peut demeurer indécise (cf. supra consid. 5).

Conditions à la restriction des droits constitutionnels en jeu

9.

A teneur de l'art. 36 Cst., toute restriction à un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1); toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un droit fondamental d'autrui (al. 2); toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3); l'essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4). L'art. 38 Cst-VD a la même portée.

a) L'art. 23 LPén réprime de l'amende la mendicité. Il est admis qu’en cela, elle interdit de fait la mendicité sur le domaine public. Cette disposition donne une base légale formelle, au sens de l'art. 36 al. 1 Cst., à la restriction de leurs droits que combattent les requérants (cf. ATF 134 I 214 consid. 5.5 p. 217).

b) La notion d'intérêt public, au sens de l'art. 36 al. 2 Cst., varie en fonction du temps et des lieux. Il comprend non seulement les biens de police (tels que l'ordre, la sécurité, la santé et la paix publiques, par exemple), mais aussi les valeurs culturelles, écologiques et sociales dont les tâches de l'Etat sont l'expression. L'intérêt public se concrétise dans le processus de la législation démocratique, qui n'est pas le produit des seuls besoins politiques, mais des valeurs de l'ordre juridique considéré globalement. Si les droits fondamentaux en jeu ne peuvent être restreints pour les motifs indiqués par la collectivité publique en cause, l'intérêt public allégué ne sera pas tenu pour pertinent (ATF 142 I 99 consid. 8.1 p. 66; 138 I 378 consid. 8.3 p. 393/394).

Dans l'ATF 134 I 214, le Tribunal fédéral a admis qu'il existait un intérêt public à une réglementation interdisant la mendicité, relevant (consid. 5.6):

"L'autorité intimée expose que l'interdiction de la mendicité a été voulue en vue de sauvegarder l'ordre public ainsi que d'assurer la sécurité et la tranquillité publiques, mais aussi dans un but préventif. En substance, elle explique que la libéralisation récente de la mendicité dans le canton de Genève a eu pour effet que celle-ci, qui est interdite dans de nombreux autres cantons, s'y est développée dans des proportions préoccupantes et que la disposition litigieuse vise à éviter les conséquences négatives de cette situation, notamment la sollicitation et le harcèlement systématiques de la population.

On ne saurait nier que la mendicité peut entraîner des débordements, donnant lieu à des plaintes, notamment de particuliers importunés et de commerçants inquiets de voir fuir leur clientèle, et incitant les autorités, légitimement soucieuses de préserver l'ordre public, à réagir. Il n'est en effet pas rare que des personnes qui mendient adoptent une attitude insistante, voire harcèlent les passants. Il est par ailleurs fréquent que ceux qui se livrent à la mendicité s'installent à proximité de stations de paiement, notamment de bancomats et de postomats, ou d'autres lieux de passage quasi-obligé pour de très nombreuses personnes, telles que les entrées de supermarchés, les gares ou d'autres édifices publics. Ces comportements, lorsqu'ils deviennent habituels, ce qui n'a rien d'exceptionnel, sont de nature à provoquer des réactions plus ou moins virulentes, allant du rejet ou de l'agacement à la réprobation ouverte, voire à l'agressivité. Maintes personnes les ressentent comme une forme de contrainte ou du moins comme une pression, qui les incitent à une attitude d'évitement, si ce n'est à des manifestations d'intolérance. Lorsque le phénomène augmente en intensité - et il n'y a à cet égard pas de raison de douter de l'importante affluence évoquée par l'autorité intimée, qui a, précisément pour ce motif, adopté la disposition litigieuse -, ses conséquences négatives s'accroissent d'autant et il existe alors le risque de réactions de plus en plus virulentes, susceptibles de dégénérer. On ne peut non plus perdre de vue les incidences socio-économiques d'une augmentation du phénomène.

Sous l'angle de l'intérêt public, il faut encore relever qu'il n'est malheureusement pas rare que des personnes qui mendient soient en réalité exploitées dans le cadre de réseaux qui les utilisent à leur seul profit et qu'il existe en particulier un risque réel que des mineurs, notamment des enfants, soient exploités de la sorte, ce que l'autorité a le devoir d'empêcher et de prévenir.

Dans ces conditions, il existe un intérêt public certain à une réglementation de la mendicité, en vue de contenir les risques qui peuvent en résulter pour l'ordre, la sécurité et la tranquillité publics, que l'Etat a le devoir d'assurer, ainsi que dans un but de protection, notamment des enfants, et de lutte contre l'exploitation humaine."

Pour les requérants, une telle argumentation ne vaut que pour la mendicité agressive. Ils reprochent à cet égard au Tribunal fédéral d'entretenir une confusion entre les formes "simples" de mendicité, qui ne porteraient atteinte à aucun intérêt public prépondérant, et les formes "qualifiées" de mendicité, qui peuvent porter atteinte à l'ordre public ou à la tranquillité publique. Ils relèvent en outre qu'il n'existe pas d'intérêt à protéger le public des idées et représentations qui heurtent, choquent ou inquiètent l'Etat ou une fraction quelconque de la population. On ne saurait suivre les requérants sur ce point. En effet, quoi qu'ils en disent, même la mendicité "simple" ou "passive" peut provoquer des troubles à l'ordre public ou à la tranquillité publique, compte tenu de l'agacement, de la réprobation ou de de la gêne qu'elle peut susciter chez certaines personnes.

L'interdiction de la mendicité instituée par la loi litigieuse répond ainsi à un intérêt public suffisant.

c) Selon le principe de la proportionnalité, une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 142 I 49 consid. 9.1 p. 69, 76 consid. 3.5.1 p. 84; 140 I 168 consid. 4.2.1 p. 173, 218 consid. 6.7.1 p. 235/236, 353 consid. 8.7 p. 373/374, 381 consid. 4.5 p. 389, et les arrêts cités).

aa) L'interdiction de la mendicité est apte à atteindre le but d’intérêt public visé par l'art. 23 LPén (cf. ATF 134 I 214 consid. 5.7.1 p. 218). Les requérants le contestent, en alléguant que la réglementation genevoise identique ne serait pas appliquée. Ils se réfèrent à ce propos à des articles de presse et à des études sociologiques (cf. pièces 10, 11, 12, 23, 33, 34 et 35 du bordereau des requérants). A supposer que les autorités genevoises ne soient pas en mesure d'appliquer la loi, cela ne serait pas de nature à contredire le fait que des cantons, villes et communes (cf. consid. 2c et d ci-dessus) ont interdit la mendicité, avec succès. Enfin, l'argument des requérants est paradoxal. Si, comme ils le soutiennent, l'art. 23 LPén était condamné par avance à rester lettre morte, leur requête serait inutile.

bb) Selon les requérants, seule une réglementation moins incisive, comme celle adoptée par la Commune de Lausanne (cf. art. 87bis RGP, cf. consid. 2c ci-dessus), définissant des périmètres du territoire dont la mendicité est proscrite, serait conforme aux droits constitutionnels qu’ils sont recevables à invoquer.

Dans l'ATF 134 I 214, le Tribunal fédéral a mis en doute l'efficacité de dispositions moins sévères que l'interdiction pure et simple de la mendicité, relevant (consid. 5.7.2):

"Le recours évoque d'abord la possibilité d'une limitation géographique ou/et temporelle de la mendicité, qui pourrait être interdite dans certains lieux, voire, en sus, à certaines occasions, ainsi durant les fêtes de Genève. Il est toutefois plus que probable qu'une telle solution ne ferait que déplacer le problème. Dans la mesure où la mendicité elle-même ne serait pas interdite, le nombre de personnes qui s'y adonnent ne diminuerait pas ou que faiblement. Il en résulterait une concentration de la mendicité dans les zones où elle serait tolérée, ce qui aurait pour effet d'en accroître les conséquences négatives dans ces zones et pour la population qui y réside. Il n'en irait pas différemment si la pratique de la mendicité devait simplement être exclue en des endroits précis, par exemple devant les banques ou les bancomats, les bureaux de poste ou les postomats, les autres édifices publics ou les supermarchés. Dans ce cas, on assisterait à une concentration de la mendicité à proximité de tels lieux, aux limites du périmètre où elle serait interdite. Le problème se trouverait ainsi reporté de quelques dizaines de mètres ou sur une autre frange de la population. Il existerait par ailleurs le risque que des personnes qui mendient s'installent à l'entrée d'immeubles locatifs, où leur présence régulière, voire constante, pourrait rapidement ne plus être tolérée par les habitants de ces immeubles. Quant à une limitation simplement temporelle de la mendicité, telle que son interdiction durant la période des fêtes de Genève, elle serait manifestement insuffisante pour atteindre le but d'intérêt public visé.

Le recours mentionne par ailleurs la possibilité de soumettre la mendicité à une autorisation. Il est cependant évident que la plupart, voire la grande majorité, des personnes qui s'adonnent à la mendicité, ainsi les étrangers de passage ou en situation illégale, ne pourraient bénéficier d'une autorisation, que bien d'autres ne seraient pas en mesure d'assumer les frais d'une patente et que d'autres encore préféreraient ne pas la solliciter. La mendicité se trouverait ainsi, de fait, interdite dans une mesure qui, en définitive, ne serait pas très éloignée d'une interdiction pure et simple. La solution évoquée serait en outre susceptible d'engendrer des inégalités entre les personnes voulant pratiquer la mendicité.

On pourrait éventuellement songer à une solution consistant à interdire, non pas la mendicité elle-même, mais certaines manières de la pratiquer, telles que le harcèlement ou les comportements insistants. Une telle solution apparaît cependant largement illusoire. On voit mal que ceux qui seraient chargés de faire respecter une telle interdiction puissent assumer cette tâche sans surveiller en quasi-permanence les personnes qui s'adonnent à la mendicité, afin de s'assurer qu'elles s'abstiennent de tels comportements. Le peu d'efficience d'un tel contrôle risquerait de vider largement semblable interdiction de sa substance. Le recours ne propose du reste pas de limiter la mendicité de la sorte."

Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette appréciation, malgré la critique dont elle a fait l'objet par la Cour constitutionnelle dans son arrêt du 12 juillet 2013 relatif à la réglementation lausannoise (arrêt CCST.2013.0002 consid. 3d). La solution nuancée voulue par les requérants serait en effet impraticable à l'échelle du canton. Par ailleurs, le simple fait que la réglementation lausannoise ait été jugée constitutionnelle par la cour de céans ne signifie pas que l'interdiction totale de la mendicité soit anticonstitutionnelle. Du reste, dans son arrêt du 12 juillet 2013, si elle a estimé que l'art. 87bis RGP était admissible au regard de la règle de l'aptitude, la Cour constitutionnelle a relevé néanmoins que "d'autres mesures pourraient sembler encore plus efficaces" (consid. 3d). En outre, comme l'a rappelé le Tribunal fédéral, la question de la mendicité revêt une dimension politique. En pareil cas, les tribunaux doivent s'imposer une certaine réserve et n'intervenir qu'avec retenue, les autorités locales étant mieux à même d'apprécier la situation concrète, en particulier l'ampleur de la mendicité sur leur territoire, ses incidences et l'efficacité des mesures à prendre pour atteindre le but d'intérêt public visé (ATF 134 I 214 consid. 5.7.2).

Une interdiction totale de la mendicité respecte ainsi la règle de la nécessité.

cc) Les requérants soutiennent enfin que l'interdiction pure et simple de la mendicité ne serait pas dans un rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public.

L'art. 12 Cst., dont peuvent se prévaloir aussi bien les étrangers que les ressortissants suisses, confère à quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Dans le canton de Vaud, la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV, RSV 850.051) concrétise ce principe. Elle règle l'action sociale, qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu d'insertion, qui consiste à une prestation financière (art. 2 al. 2; 24 ss; 27 ss LASV). Si les personnes étrangères sans autorisation de séjour n'ont pas droit au revenu d'insertion (art. 4 LASV), elles peuvent en revanche bénéficier de l'aide d'urgence, si elles ne sont plus en mesure de subvenir à leur entretien en raison d'une situation de détresse présente ou inéluctable (art. 4a al. 1 LASV). Cette aide est en principe allouée sous forme de prestations en nature (art. 4a al. 3 LASV). Dans la pratique, ces dispositions, qui ont notamment pour but d'éviter que des personnes doivent recourir à la mendicité, ont conduit à la mise en place d'un filet social. Ainsi, pour la très grande majorité des personnes qui s'y livrent, l'interdiction de la mendicité ne les priverait pas du minimum nécessaire, mais d'un revenu d'appoint, même si des exceptions restent toujours possibles (ATF 134 I 214 consid. 5.7.3).

Dans ces conditions, on ne saurait dire que les effets d'une interdiction de la mendicité sur la situation des personnes visées, notamment des requérants no1 à 8, seraient tels qu'ils ne seraient plus dans un rapport raisonnable avec le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public. Par ailleurs, s'agissant des requérants no9 à 12, qui invoquent leur liberté de conscience et de croyance, on rappelle que l'art. 23 LPén ne les empêche pas d'exercer leur devoir de charité, soit en donnant l'aumône aux mendiants dans des espaces privés, soit en soutenant par des dons les œuvres d'entraide qui portent secours aux nécessiteux, y compris aux mendiants (cf. supra consid. 5b).

d) En conclusion, la restriction aux droits constitutionnels que les requérants sont recevables à invoquer contre l'art. 23 LPén est conforme à l'art. 36 Cst.

10.

La requête doit ainsi être rejetée, dans la mesure où elle est recevable. Les frais, arrêtés à 500 fr., sont mis à la charge des requérants, solidairement entre eux (art. 49 al. 1 et 51 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC; art. 1 du Tarif des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle [TCCstelle; RSV 173.32.5]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 et 56 LPA-VD).