CDAP - GE.2009.0150 - 2011-03-14 - Fondation école supérieure en éducation de l'enfance IPGL/Autorité de surveillance des fondations

1.

D'après son texte, la décision attaquée, du 24 août 2009, procède à la "facturation des frais". Dans la lettre qui l'a précédée, du 13 juillet 2009, l'autorité intimée a indiqué qu'un émolument serait facturé si la fondation ne respectait pas l'ultime délai pour déposer ses comptes. Dans sa réponse au recours, du 9 octobre 2009, l'autorité intimée expose en citant la doctrine qu'elle dispose de divers moyens répressifs. En particulier, elle se prévaut du pouvoir d'infliger des amendes que lui confère l'art. 10 du règlement sur la surveillance des fondations du 30 avril 2008 (RSF; RSV 211.71.1).

Il y a lieu d'examiner la décision attaquée sous l'angle des dispositions relatives aux émoluments, puis sous celui des règles concernant les amendes.

2.

a) On rappellera tout d'abord (comme le fait l'arrêt GE.2009.0241 du 25 février 2011) la jurisprudence relative à la loi vaudoise du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses départements (LEMO; RSV 172.55) ainsi qu'au règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1).

Le tribunal a jugé (v. p. ex. FI.2008.0042 du 27 novembre 2008, et la jurisprudence fédérale citée) que selon le principe de la légalité, tout acte étatique doit reposer sur une base légale matérielle, suffisamment précise et édictée par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel. La délégation de compétences législatives à l’exécutif ou à un autre organe est admissible, pour autant qu’elle soit prévue dans une loi au sens formel, qu’elle ne soit pas prohibée par le droit cantonal, qu’elle soit limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les traits essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des particuliers est atteinte de manière importante.

En matière fiscale, le principe même du prélèvement de l'impôt ou d'une taxe causale doit reposer sur une base légale formelle, celle-ci devant être adoptée par le législateur. Pour les taxes causales, les exigences du principe de la légalité peuvent être réduites lorsqu'il est possible de contrôler que leur montant respecte le principe de la couverture des frais et le principe d'équivalence. Toutefois, les exigences en matière de base légale ne sont assouplies qu'en ce qui concerne la mesure et le barème de la taxe. En revanche, l'objet de la taxe et le cercle des personnes assujetties doivent être définis par une base légale formelle, celle-ci devant être adoptée par le législateur, quand bien même le principe de la couverture des frais et le principe d'équivalence seraient respectés.

b) Comme le rappelle l'arrêt AC.2007.0257 du 8 mai 2009, le tribunal a considéré, aussi bien en procédant à une interprétation historique qu'en adoptant une approche téléologique, que la LEMO ne constituait pas une base légale suffisante pour l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la perception d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels de la Police cantonale (GE.2007.0155 du 18 janvier 2008, consid. 3d). Dans le prolongement de cette jurisprudence, le tribunal a également estimé que la LEMO ne constituait pas une base légale suffisante pour l'adoption, par le Conseil d'Etat, d'un règlement prévoyant la perception d'émoluments administratifs à raison d'actes matériels du Service des forêts, de la faune et de la nature (GE.2007.0120 du 22 février 2008).

c) Pour ce qui concerne en particulier les émoluments perçus par l'autorité intimée en matière de surveillance des fondations, le tribunal a jugé également (FI.2008.0042 du 27 novembre 2008) que la LEMO, si elle permet la perception d'émoluments pour des décisions, ne constitue en revanche pas une base légale suffisante permettant la fixation d'émoluments pour des prestations telles que la surveillance des fondations. Il a considéré en outre que même si la LEMO avait pu être considérée comme une base légale suffisante pour des émoluments rémunérant des prestations, les exigences en matière de base légale ne seraient malgré tout pas respectées parce que la LEMO est très vague et ne définit pas avec suffisamment de précision l'objet de tels émoluments, contrairement à diverses lois récentes qui contiennent un fondement spécial permettant de facturer les frais d'intervention de l'Etat. Or les lois formelles topiques en matière de surveillance des fondations ne contiennent aucune disposition réservant expressément la possibilité de percevoir un émolument en contrepartie de l'activité déployée par l'Etat. L'exigence du principe de la légalité, selon lequel les bases de calcul et le montant des émoluments doivent être fixés dans la loi, n'est pas remplie. Examinant enfin s'il existe une autre base légale, fédérale ou cantonale, qui permette la perception de l'émolument litigieux, le tribunal a jugé que l'on ne peut pas déduire de normes aussi générales que l'art. 84 al. 2 CC ou l'art. 33 LVCC une base légale permettant la perception d'un impôt, ne serait-ce que d'une taxe causale.

Cet arrêt FI.2008.0042 du 27 novembre 2008 a fait l'objet de la procédure de coordination entre tous les juges de la Cour de droit administratif et public III au sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC, RSV 173.31.1).

d) A la suite de cet arrêt (voir également les considérants identiques des arrêts du même jour FI.2008.0041, FI.2008.0043, FI.2008.0055, FI.2008.0080), la loi d'introduction dans le Canton de Vaud du Code civil suisse du 30 novembre 1910 (LVCC; RSV 211.01) a fait l'objet d'une modification du 5 mai 2009 qui a notamment introduit les art. 33a et 33b LVCC. Dans la teneur dont l'entrée en vigueur a été fixée rétroactivement au 1er janvier 2009, les dispositions de la LVCC relatives à la surveillance des fondations étaient les suivantes :

Art. 33 - (84 CCS)

1 Le Conseil d'Etat édicte les prescriptions nécessaires pour organiser la surveillance des fondations, y compris des institutions de prévoyance.

Art. 33a - Emolument

a) Principe

1 L'autorité de surveillance des fondations perçoit des émoluments, de CHF 50.– à CHF 5'500.– pour toute opération ou décision prise dans le cadre de ses attributions légales en relation avec les fondations ou institutions de prévoyance.

2 L'émolument est calculé en fonction de l'importance du travail accompli et de la fortune des fondations ou institutions de prévoyance.

3 Le Conseil d'Etat fixe le tarif des émoluments dus à l'autorité de surveillance des fondations.

4 Le montant des frais extraordinaires, tels que frais d'expertise, d'enquête ou de publication, est perçu en sus.

Art. 33b

b) Débiteur

1 En règle générale, les émoluments et les frais sont supportés par la fondation ou l'institution de prévoyance.

2 L'autorité de surveillance des fondations peut les mettre à la charge d'un tiers si les circonstances le justifient, notamment lorsque celui-ci a rendu nécessaire l'intervention de l'autorité de surveillance ou a adopté un comportement téméraire ou abusif.

La substance des dispositions ci-dessus a depuis lors été transférée dans le Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; RSV 211.02), entré en vigueur le 1er janvier 2011 (art. 53, 54 et 55 CDPJ).

e) Le règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1) a fait l'objet, à son art. 3 concernant les émoluments perçus par le Département des institutions et des relations extérieures, d'une modification du 5 novembre 2008, entrée en vigueur le 1er janvier 2009, qui prévoit ce qui suit:

Le Département de l'intérieur perçoit les émoluments suivants :

(ch. 1 à 34 : sans changement) ;

35.

En matière de surveillance des fondations :

a. Emolument annuel de surveillance (en fonction du total du bilan) 330 à 5'500 CHF

b. Mise sous surveillance, approbation et modifications de statuts, transfert de siège, transfert de surveillance, y compris examen de projet de règlement 330 à 5'500 CHF

c. Examen de règlements, de modification de règlements, de contrats, de conventions, approbation de règlement de liquidation partielle 330 à 5'500 CHF

d. Liquidation totale (y compris examen du plan de répartition), dissolution, fusion, transfert de patrimoine (en fonction des fonds libres transférés ou concernés) 330 à 5'500 CHF

e. Inscription, modification ou radiation d'une mention au registre de la prévoyance professionnelle 330 à 1'000 CHF

f. Mesures propres à éliminer les insuffisances constatées et les frais qui lui sont liés 1'000 à 4'000 CHF

g. Décisions diverses, décisions sur plainte 330 à 5'500 CHF

h. Demande de délai pour la remise des états financiers annuels, rapports de l'organe de révision, rapports d'activité ou d'autres documents 50 à 500 CHF

i. Dispense de l'obligation de désigner un organe de révision 500 à 1'000 CHF

j. Frais de rappel concernant les états financiers annuels, rapports de l'organe de révision, rapports d'activité ou d'autres documents 300 à 500 CHF

k. Sommation concernant la remise des états financiers annuels, rapports de l'organe de révision, rapports d'activité ou d'autres documents (avec commination d'amende) 500 à 1'000 CHF

l. Condamnation au versement d'amendes en cas de non-présentation des états financiers annuels, rapports de l'organe de révision, rapport d'activité ou d'autres documents 330 à 4'000 CHF

m. Travaux administratifs (selon le temps requis) 100 à 350 CHF/H

n. Autres mesures relevant du droit de la surveillance (selon le temps requis) 100 à 350 CHF/H

o. Frais liés à des demandes de renseignements, de liste de fondations ou de copies de pièces 50 à 500 CHF."

Simultanément, l'art. 7 de ce règlement a été modifié par suppression du ch. 8 prévoyant la perception d'émoluments analogues par le Département des finances.

3.

La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a jugé que l'art. 3 ch. 35 let. a RE-Adm prête le flanc à la critique parce qu'il fait dépendre l'émolument annuel de surveillance du seul critère du total du bilan de la fondation alors que l'art. 33a al. 2 LVCC prévoit de tenir compte à la fois de l'importance du travail accompli et de la fortune de la fondation. Le tribunal a également relevé diverses incohérences dans le barème interne adopté par l'autorité de surveillance des fondations. Il a néanmoins jugé que les principes de la couverture des coûts et de l'équivalence n'étaient pas violés par un émolument annuel de surveillance de 1760 fr. pour une fondation dont le bilan totalise environ 6 700 000 fr. et dont l'organe de contrôle facture environ 3800 fr d'honoraires (GE.2010.0178 du 17 juin 2010). Sur recours, le Tribunal fédéral a également constaté que l'art. 3 ch. 35 let. a RE-Adm contrevient à l'art. 33a al. 2 LVCC dans la mesure où il ne prend pas suffisamment en considération le critère légal de l'importance du travail accompli. Il a aussi relevé que les limites arrêtées par d'autres dispositions apparaissent peu cohérentes si on les compare à celles de la lettre a: on ne voit ainsi pas pourquoi les lettres f, i et k fixent le minimum à un niveau supérieur à celui de la lettre a, alors qu'il s'agit de tâches de moindre importance, comme l'indique le fait que le maximum est, lui, inférieur à celui de la lettre a (ATF 2C_615/2010 du 24 novembre 2010, consid. 3.3; cet arrêt a néanmoins rejeté le recours pour les mêmes motifs que l'arrêt cantonal).

4.

Comme le Tribunal fédéral l'a rappelé dans l'arrêt 2C_615/2010 du 24 novembre 2010 déjà cité, le principe de l'équivalence suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 121 I 230 consid. 3g/bb p. 238). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les références). Cela n'exclut pas une certaine schématisation ni la prise en compte de la vraisemblance et de règles d'expérience (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb; arrêt 2C_817/2008 du 27 janvier 2009 consid. 10.1). S'il n'est pas nécessaire que l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération administrative visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb). Le montant de l'émolument ne doit en outre pas empêcher ou rendre difficile à l'excès l'utilisation de certaines institutions (ATF 120 Ia 171 consid. 2a).

Dans un arrêt concernant un émolument du registre foncier de 260 fr. pour 38 photocopies, le Tribunal fédéral a rappelé qu'il avait confirmé des émoluments de 30 ou 40 fr. prélevés pour l'établissement de photocopies recto-verso d'un texte certifié authentique (4A.12/1999 du 2 mars 2000). Le Tribunal fédéral a aussi jugé qu'un émolument de 50 fr. pour une première sommation réclamant le dépôt d'une déclaration d'impôt n'était pas exagéré, que ce soit du point de vue de la couverture des frais ou de celui de l'équivalence (ATF 2P.89/2001 du 10. Juli 2001).

De son côté, le tribunal de céans a jugé qu'un montant forfaitaire de 700 fr. relatif à des frais d'intervention de police suite au déclenchement inopiné d'une alarme privée était, en dépit d'un certain schématisme, admissible. Il a en particulier relevé le montant peu élevé de l'émolument en rapport avec les coûts effectifs engendrés par l'intervention policière et l'utilité potentielle de la prestation pour le contribuable dans l'hypothèse où l'alarme aurait été donnée à bon escient (arrêt GE.2009.0019 du 15 juin 2009). Dans un autre cas concernant un contrôle de chantier, le tribunal de céans a retenu que le temps consacré aux opérations de contrôle (19h30) apparaissait proportionné à la prestation fournie par l'Etat compte tenu de l'ampleur de l'intervention effectuée et du nombre de personnes contrôlées. Partant, l'émolument de 1'462 fr. 50 était justifié (arrêt GE.2008.0030 du 30 mai 2008).

On constate aussi que le règlement fixant les émoluments en matière administrative ne prévoit pas, à part dans le domaine de la surveillance des fondations, d'émolument pour un simple rappel. Des émoluments de l'ordre de 300 fr. sont en général prévus pour des décisions nécessitant l'examen d'un dossier comme en matière d'entreprise de sécurité (art. 1 ch. 5 à 8 RE-Adm) ou d'équivalence de titres pour l'enseignement dans les écoles publiques (200 fr. selon l'art. 2 ch. 7 RE-Adm). Il en va de même pour certaines décisions d'importance comme les naturalisations (350 fr. pour un dossier individuel de naturalisation ordinaire, 300 fr. pour un dossier de naturalisation facilitée d'une famille complète, art. 3 ch. 25 et 26 RE-Adm) ou pour l'autorisation d'exercer diverses professions dans le domaine médical (160 fr. pour la plupart d'entre elles, art. 4 ch. 1 RE-Adm).

En l'espèce, la décision attaquée facture à la fondation recourante un émolument de 300 fr. pour le rappel du 13 juillet 2009 réclamant le dépôt de ses comptes. Ce montant est manifestement disproportionné si on le compare aux divers exemples tirés de la jurisprudence et de la pratique administrative énumérés ci-dessus. En effet, la lettre du 13 juillet 2009 de l'autorité intimée n'est qu'une lettre type (voir par exemple la même lettre, du même jour, dans le dossier GE.2009.0241). Son envoi ne nécessite probablement pas la tenue d'un échéancier individualisé pour chaque fondation car la plupart des fondations soumises à la surveillance de l'autorité intimée ont l'obligation statutaire (préconisée par l'autorité intimée elle-même lors de l'examen préalable des statuts) de déposer leurs comptes au 30 juin. Il suffit donc à l'autorité intimée d'envoyer la même lettre à toutes les fondations dont elle n'a pas reçu les comptes à cette date. L'opération est donc extrêmement simple et ne justifie pas la perception d'un émolument de 300 francs. Comme le tarif prévoit une fourchette de 300 à 500 francs (art. 3 ch. 35 let. j), la question de savoir si un émolument plus modeste pourrait être prélevé ne se pose pas.

L'émolument litigieux doit donc être annulé sans qu'il soit nécessaire d'examiner les motifs invoqués par la fondation recourante pour expliquer son retard.

5.

Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée se prévaut de sa compétence de prélever des amendes. De fait, l'émolument litigieux est prélevé par une décision du 24 août 2009 notifiée après que la fondation en avait été menacée, en cas d'inaction dans les 30 jours, dans le rappel du 13 juillet 2009. L'émolument paraît donc bien avoir le caractère d'une sanction pour l'inobservation du délai.

Sur la base de l'art. 33 de la loi d'introduction du Code civil (cité plus haut; aujourd'hui art. 53 CDPJ), le Conseil d'État a édicté le règlement sur la surveillance des fondations du 30 avril 2008 (RSF; RSV 211.71.1), lequel prévoit à son art. 10 que l’autorité de surveillance s’assure que les fondations sont administrées conformément à la loi et aux statuts, en vue de réaliser leur but (art. 10 al. 1 RSF) et qu’elle prend, à cet effet, toutes mesures utiles, d’office ou sur plainte, notamment l’amende (art. 10 al. 2 et al. 3 ch. 9 RSF).

Dans un arrêt GE.2009.0047 du 30 novembre 2009, le tribunal de céans a rappelé que le principe de la légalité exige que la base légale revête une certaine densité normative. Il a jugé que le droit cantonal ne prévoit pas la possibilité d’amender directement les membres du conseil de fondation. Il a aussi relevé qu'il serait surprenant que les émoluments, pourtant soumis à des exigences réduites, doivent disposer d'une base légale formelle alors que les amendes en seraient dispensées et qu'aucun texte n'en fixerait le montant maximal.

La question de savoir si une base légale formelle est nécessaire pour que l'autorité de surveillance des fondations puisse prononcer une amende a fait l'objet d'un arrêt de principe soumis à la procédure de coordination de l'art. 34 ROTC (GE.2009.0241 du 25 février 2011. Le tribunal y a rappelé que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe de la légalité trouve en droit disciplinaire une application stricte sur un point, à savoir que l'autorité ne peut pas infliger une sanction qui n'est pas prévue par la loi (ATF 2C_268/2010 du 18 juin 2010). La Cour de droit administratif et public a jugé que ni l'art. 84 al. 2 CC, trop général, ni la délégation de l'art. 33 LVCC (actuellement art. 53 CDPJ) ne fournissent la base légale requise (on ajoutera au passage qu'en matière d'État civil, la possibilité d'instaurer une amende pour défaut de déclaration, de même que la nature et la quotité des sanctions disciplinaires, font l'objet d'une disposition légale expresse dans le Code civil même, v. art. 40 al. 2 et 47 CC). Quant à l'art. 3 ch. 35 let. l RE-Adm (cité ci-dessus), il ne prévoit pas une amende, mais semble viser seulement l'émolument (d'ailleurs disproportionné) qui serait perçu lors de la "condamnation au versement d'amendes en cas de non-présentation des états financiers annuels". Ensuite, selon la jurisprudence, l'autorité de surveillance peut assortir ses instructions d'une commination pénale mais celle-ci doit être fondée sur une disposition spéciale du droit cantonal, ou à défaut sur l'art. 292 du Code pénal, qui permet de sanctionner l'insoumission à une décision de l'autorité par une amende (ATF 99 Ib 255 consid. 4) prononcée par un juge pénal, et non par une autorité administrative. Quant aux amendes que le Conseil d'État peut prévoir comme sanction de ses arrêtés et règlements d'exécution (art. 2 al. 1 de la loi pénale vaudoise du 19 novembre 1940 (LPén; RSV 311.15), elles sanctionnent des contraventions qui sont de la compétence du préfet, sous réserve de celles que la loi place dans la compétence exclusive d'autorités judiciaires (art. 14, 15 et 16 de l'ancienne loi du 18 novembre 1969 sur les contraventions en vigueur jusqu'en 2010; actuellement art. 5 ss de la loi du 19 mai 2009 sur les contraventions, en vigueur depuis le 1er janvier 2011: LContr ; RSV 312.11).

Il n'est donc pas possible qu'une autorité administrative comme l'autorité de surveillance des fondations soit investie de la compétence d'infliger des amendes par un règlement que le Conseil d'État adopterait sur la base de l'art. 2 al. 1 LP¿.

En résumé, une base légale formelle serait nécessaire pour que l'autorité de surveillance des fondations puisse prononcer des amendes. L'amende dont le règlement sur la surveillance des fondations prévoit le principe ne peut se fonder ni sur la compétence légale du Conseil d'État d'édicter les dispositions assurant la surveillance des fondations, ni sur celle de fixer les émoluments en matière administrative, ni sur celle de prévoir une peine d'amende comme sanction des arrêtés et règlements d'exécution du Conseil d'Etat.

Dans ces conditions, l'émolument de 300 fr. facturé par la décision attaquée du 24 août 2009 ne peut pas être considéré comme une amende que l'autorité intimée serait en droit de prélever pour sanctionner le retard dans le dépôt des comptes de la fondation. Il ne peut pas être maintenu.

6.

Le recours étant admis, l'arrêt sera rendu sans frais. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.