Rechtsverzögerung

1.

Wie sich alsbald zeigt, hat das Verfahren seinen Gegenstand verloren; es kann daher kraft des § 38b Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) und weil es sich auch nicht im Sinn des § 38b Abs. 2 VRG um eine Angelegenheit prinzipieller Bedeutung handelt, in einzelrichterlicher Kompetenz sowie ohne zusätzliche Weiterungen nach §§ 59 ff. VRG erledigt werden (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG-Kommentar], § 38b N. 3 und 20 ff.; ABl 2009, 801 ff., 972).

Laut § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG prüft das Verwaltungsgericht seine Zuständigkeit als solches von Amts wegen. Der Weg für eine Rechtsverzögerungs- oder -verwei­gerungsbeschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b und Abs. 4 VRG stimmt mit jenem für die Anfechtung der angeblich verzögerten bzw. verweigerten Anordnung überein (Kaspar Plüss, VRG-Kommentar, § 70 N. 8 in Verbindung mit § 4a N. 24; VGr, 31. August 2017, VB.2016.00511, E. 1.1 Abs. 1 mit Hinweisen). Der erstinstanzliche Rekursentscheid der Vorinstanz vom 11. Oktober 2017 betreffend die Verfügung der Berufsschule D vom 29. August 2016 hätte sich gemäss § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42–44 e contrario VRG an das Verwaltungsgericht weiterziehen lassen (siehe auch oben I, II Abs. 1, III Abs. 1 f.).

Jedenfalls für den Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung scheinen die weiteren Eintretensbedingungen gleicherweise erfüllt. Ob zu diesen auch eine vorgängige Mahnung gegenüber der behauptetermassen säumigen Behörde zähle, ist umstritten, spielt hier indes – weil ohnehin erfolgt – keine Rolle (vgl. Regina Kiener, VRG-Kommentar, § 41 N. 15 in Verbindung mit Jürg Bosshart/Martin Bertschi, VRG-Kommentar, § 19 N. 48; VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00571, E. 4.1 Abs. 3 – 31. August 2017, VB.2016.00511, E. 4 Abs. 1 – 30. Mai 2018, VB.2018.00247, E. 2.1–4; vorn II Abs. 3).

2.

2.1

Zielt jemand wie offenbar die Beschwerdeführerin mit einem Rechtsverzögerungsrechtsmittel einzig darauf ab, den Entscheid der Unterinstanz zu erwirken, gilt es mangels aktuellen Rechtsschutzinteresses das oberinstanzliche Verfahren als gegenstandslos geworden abzuschreiben, wenn währenddessen die ausstehende Anordnung ergeht (Plüss, § 4a N. 29; Bosshart/Bertschi, § 19 N. 52, auch zum folgenden Absatz; Alain Griffel, VRG-Kommentar, § 28 N. 8, 17 und 25 f., § 28a N. 11; Marco Donatsch, VRG-Kommentar, § 63 N. 6; VGr, 1. November 2017, VB.2017.00430, E. 2). So verhält es sich hier (zutreffend sowie unwidersprochen die Vorinstanz oben III Abs. 3).

Unerfindlich bleibt nämlich zumindest gegenwärtig, wieso ausnahmsweise dennoch eine materielle Beurteilung Platz greifen sollte, weil etwa die aufgeworfene Frage sich in gleicher oder ähnlicher Lage stets wieder stellen könnte, es wegen ihrer prinzipiellen Natur ein hinreichendes öffentliches Interesse an der Beantwortung gäbe und sonst kaum je rechtzeitig eine Prüfung im Einzelfall stattzufinden vermöchte (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 55, § 21 N. 24 ff.; VGr, 9. Dezember 2014, VB.2014.00639, E. 1 – 23. März 2016, VB.2015.00339, E. 2.1 – 31. Oktober 2017, VB.2017.00665, E. 3.1 f.). Wenigstens am letztgenannten Erfordernis gebricht es hier. Abgesehen davon wird auf das Rechtsverzögerungsthema unter dem Gesichtswinkel der Nebenfolgenregelung zurückzukommen sein (hinten 3).

Unabhängig hiervon gilt es freilich sogleich noch zu prüfen, ob unter solchen Umständen eine eventuelle Rechtsverzögerung immerhin festzustellen sei und wie das dann zu geschehen habe. Ein Verfahren soll nämlich zufolge Wegfalls des aktuellen Interesses als gegenstandslos geworden lediglich abgeschrieben werden dürfen, sofern sich ein Entscheid in einem – hier nicht ersichtlichen – anderen, zumindest gleichwertigen Verfahren verlangen lasse; denn sonst bestehe Anspruch auf einen Feststellungsentscheid wegen dessen Genugtuungswirkung (Bertschi, § 21 N. 27; VGr, 17. Oktober 2017, VB.2017.00431, E. 2.2).

2.2

Zu solchen Feststellungen gibt es folgende Grundsätze:

- Ein Feststellungsanspruch besteht regelmässig dann nicht, das heisst, er ist subsidiär, wenn sich ebenso gut bzw. ohne unzumutbare Nachteile eine Leistungs- oder Gestaltungsanordnung erwirken lässt (Bertschi, § 19 N. 56 in Verbindung mit N. 26; VGr, 17. Oktober 2017, VB.2017.00431, E. 2.2).

- Kommt die vor Verfahrensende angerufene Rechtsmittelbehörde zum Schluss, die Vorinstanz habe das Beschleunigungsgebot verletzt, stellt sie das regelmässig förmlich (im Dispositiv) fest und fordert diese auf, das Verfahren unverzüglich oder beförderlich zu Ende zu führen bzw. binnen bestimmter Frist einen Entscheid zu fällen (Plüss, § 4a N. 25 mit Hinweis auf VGr, 21. Oktober 2009, PB.2009.00020, E. 2.4 [f.]; Bertschi, § 19 N. 53; Griffel, § 27c N. 19; VGr, 10. April 2017, VB.2017.00155, E. 2.3). In beiden erwähnten Präjudizien des Verwaltungsgerichts haben die Beschwerdeführer ausdrücklich auch eine solche Feststellung beantragt (anders offenbar bei VGr, 22. November 2017, VB.2017.00391, E. 3).

- Macht jemand nach einem Entscheid bei der Rechtsmittelbehörde zutreffend dessen Verschleppung geltend, muss zwar eine Rechtsverzögerung bei entsprechendem Fest­stellungsbegehren dispositivmässig, darf aber ohne solches bloss erwägungsweise konstatiert werden (Plüss, § 4a N. 30; Bertschi, § 19 N. 52 f.; VGr, 25. April 2018, VB.2017.00834, E. 5).

- Das Konstatieren einer Verschleppung kann für die Betroffenen eine Genugtuung bedeuten; sind die Anforderungen des Verfahrensrechts an die Substanziierung eines einschlägigen Begehrens erfüllt, ist auf eine entsprechende Beschwerde einzutreten, ohne dass darüber hinaus ein spezifisches Rechtschutzinteresse dargetan zu werden bräuchte, und eine Rechtsverzögerung gegebenenfalls im Dispositiv festzustellen (Plüss, § 4a N. 31; Bertschi, § 19 N. 52; VGr, 7. Dezember 2016, VB.2016.00571, E. 1.3 f., sowie 1. November 2017, VB.2017.00430, E. 2).

Im Licht alles dessen muss für die dispositivmässige Feststellung einer Rechtsverzögerung ein darauf zielendes Begehren vorliegen. Ein solches hat die Beschwerdeführerin, der es anscheinend einzig um Verfahrensbeschleunigung zu tun war, nicht einmal implizit formuliert (siehe vorn 2.1 Abs. 1). Es kann deshalb offenbleiben, ob ein derartiges Verlangen bereits bei Ausstehen des angemahnten Entscheids entgegen dem Subsidiaritätsprinzip angebracht werden dürfe bzw. im Sinn der Eventualmaxime gar müsse oder sich auch erst auf Ergehen dieses Entscheids hin nachbringen lasse (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 33; Griffel, § 23 N. 13; VGr, 17. Oktober 2017, VB.2017.00431, E. 2.1).

Also ist im Dispositiv von vornherein keine Rechtsverzögerung festzustellen. Den Genugtuungszweck erfüllt schon, wenn das gegebenenfalls in den Erwägungen geschieht – einigermassen so nachstehend –, auch weil sich wegen einer Verletzung des Beschleunigungsgebots im Übrigen kein Nachteil für die Beschwerdeführerin erkennen lässt (VGr, 5. November 2008, PB.2008.00017, E. 4 Abs. 5, und 28. Februar 2013, VB.2012.00719, E. 3.3 Abs. 2).

3.

Für personalrechtliche Auseinandersetzungen vor Verwaltungsgericht gilt es Kosten zu belasten, wenn der Streitwert wie hier Fr. 30'000.- übersteigt (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG e contrario). Er stimmt nämlich im Fall von Rechtsverzögerungsbeschwerden mit jenem der vorinstanzlichen Hauptsache überein und beträgt gegenwärtig gut Fr. 60'000.- (siehe oben II Abs. 1; Bertschi, § 38b N. 12; kritisch Plüss, § 65a N. 15; VGr, 4. Juni 2018, VB.2018.00316, E. 3 Abs. 1). Bei Gegenstandslosigkeit befindet das Verwaltungsgericht nach Ermessen über die eigenen Nebenfolgen; dabei berücksichtigt es, wer vermutlich unterlegen wäre oder die Gegenstandslosigkeit bzw. das gegenstandslos gewordene Verfahren verursacht hat; besonders bei Versagen dieser Kriterien lässt sich indes auch anderswie nach Billigkeit vorgehen (Plüss, § 13 N. 74 f., ebenso zu den beiden folgenden Absätzen, sowie Donatsch, § 63 N. 7; VGr, 7. April 2016, VB.2015.00199, E. 3.1 – 24. November 2017, VB.2017.00575, E. 2.1 Abs. 1 – 21. Dezember 2017, VB.2017.00463, E. 6.2).

Ein von der Vorinstanz erwähnter, sie selbst betreffender, unveröffentlichter Entscheid des Verwaltungsgerichts hatte (knapp) acht Monate seit Abschluss der Sachverhaltsermittlungen bis zur Endverfügung in einem vergleichbaren Fall als gerade noch angemessen bezeichnet. Hier vergingen rund neun Monate, wofür die vorinstanzlich genannte hohe Pendenzenlast eine Erklärung bedeuten mag, ohne jedoch vom Verschleppungsvorwurf befreien zu können (vgl. vorn II f. je Abs. 2; Plüss, § 4a N. 22). Darum hat die Beschwerdeführerin das Verwaltungsgericht mit gutem Grund wegen Rechtsverzögerung angerufen und dürfte obsiegt haben, hätte die Vorinstanz das Verfahren nicht gegenstandslos gemacht.

Es rechtfertigt sich mithin, die Gerichtskosten der Vorinstanz aufzuerlegen (siehe § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Plüss, § 65a N. 20 in Verbindung mit § 13 N. 64 f. und 76).

4.

Der Vertreter der als Siegerin zu betrachtenden Beschwerdeführerin ist deren Sohn. Ein Anspruch auf die anbegehrte Parteientschädigung kraft des § 17 Abs. 2 lit. a VRG wäre dadurch nicht ausgeschlossen, würde jedoch besonderen Aufwand wegen genügenden Darlegens komplizierter Sachverhalte oder schwieriger Rechtsfragen voraussetzen oder müsste den Beizug eines kundigen Beistands aus denselben Gründen rechtfertigen (vgl. Plüss, § 17 N. 34 ff.). Das trifft in diesem sich sehr einfach präsentierenden Fall einer Verfahrensverschleppung nicht zu. Ebenso wenig gilt es eine Parteientschädigung zuzusprechen, weil die vorinstanzliche Rechtsverzögerung nicht als im Sinn des § 17 Abs. 2 lit. b VRG geradezu offenkundig erscheint (siehe Plüss, § 17 N. 58 ff.).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung unten in Ziff. 5 des Verfügungsdispositivs gilt es Folgendes zu erläutern: Der hier gegebene Streitwert auf dem gegenwärtigen Gebiet öffentlichrechtlicher Arbeitsverhältnisse unterschreitet Fr. 15'000.- nicht, sodass gegen diesen (Zwischen-)Ent­scheid betreffend Rechtsverzögerung die ordentliche Beschwerde jedenfalls auch deshalb zu Gebot steht, weil über die Hauptsache inzwischen rechtskräftig befunden worden ist (vgl. oben III und 3 Abs. 1; Art. 85 Abs. 1 lit. b des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; BGr, 26. Juni 2018,5A_207/2018, E. 1; VGr, 7. September 2016, VB.2016.00457, E. 1.7).

6.

Durchaus im Bewusstsein, dass das späte Abschreiben dieses Verfahrens das Beschleunigungsgebot ebenso missachte, drängen sich Nachbemerkungen auf, da laut Vorinstanz deren "lange Bearbeitungszeit […] auf die hohe Pendenzenlast zurückzuführen ist". Das Problem ist dem Verwaltungsgericht selber geläufig. Dessen 4. Abteilung etwa sucht dem zu begegnen, indem sie unter anderem die Kräfte auf möglichst gutes Erledigen – Letzteres soll damit der Verfügung der Vorinstanz vom 11. Oktober 2017 keineswegs abgesprochen werden – der Justizgeschäfte konzentriert und bei Weiterzug eines Entscheids an das Bundesgericht in aller Regel auf Vernehmlassung verzichtet. Man kennt ja die Oberinstanz und sieht sich fast nie veranlasst, sie aus der Befürchtung heraus, es könnten ihr bestimmte Punkte entgehen, auf diese aufmerksam zu machen. So halten es beispielsweise vor Verwaltungsgericht seit Längerem auch Sicherheitsdirektion und Migrationsamt im Ausländerrecht; das schont nicht bloss Ressourcen bzw. erlaubt, sich vermehrt der Hauptaufgabe des Treffens von Anordnungen zu widmen, sondern beschleunigt zudem die Verfahren, ohne dass sich deswegen in der Verwaltungsrechtspflege ein Qualitätsverlust feststellen liesse.

Gewiss haben die Vorinstanzen ein in § 58 Satz 1 VRG verbrieftes Vernehmlassungsrecht, aber regelmässig keine diesbezügliche Pflicht wie insbesondere die, (beförderlich) Anordnungen zu erlassen. Nur schon der entbehrliche Antrag einer Unterinstanz, das Rechtsmittel sei abzuweisen, oder deren ebenso verzichtbare Erklärung, an den eigenen Erwägungen festzuhalten – ohnehin überrascht beides kaum je –, zwingt zu einem zweiten Schriftenwechsel. Selbst ein wesentlich interessanterer Schluss auf Gutheissung bedeutet nicht, dass das Verwaltungsgericht übereinstimmenden Ansinnen aller Beteiligter Folge gäbe. Auch noch so lange und kluge Äusserungen diesem gegenüber können im Übrigen schwerlich eine schlecht bzw. unbegründete Anordnung retten; ist Letztere hingegen rechtens, erscheinen sie nicht nötig.

Das Verwaltungsgericht braucht für seine Rechtsmittelfunktion eigentlich bloss einen (beförderlichen) Entscheid der Vorinstanz und ein Begehren der es Anrufenden, was mit jenem geschehen solle. Die Begründung dafür muss nicht taugen. Und Vernehmlassungen namentlich überlasteter Behörden würden – mit Gewinn statt Verlust für die Praxis – sehr oft besser unterbleiben.