Luftverkehrsabkommen und Beitritt zur EASA. Weiterentwicklung von Staatsverträgen und Rolle des Parlamentes?

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Wir haben in dieser Session mehrfach über die Probleme um die Weiterentwicklung der bilateralen Verträge mit der EU diskutiert. Dies ist der wichtigste Fall, der für das Parlament und ein allfälliges Referendum bisher überhaupt aufgetreten ist. Hierin liegt eine Besonderheit vor, die uns veranlasst hat, Ihnen das Problem zu schildern. Das Parlament hat am 16. Dezember 2005 der Teilnahme der Schweiz an der Flugsicherungsagentur EASA zugestimmt. Der Parlamentsentscheid stützte sich auf einen Vorbehalt der Schweizer Delegation im gemischten Ausschuss für Luftverkehr gemäss dem Luftverkehrsabkommen. Das Luftverkehrsabkommen ist einer der Verträge, die weiterentwickelt werden müssen, sollen sie ihren Zweck überhaupt erfüllen. Die Änderung der Anhänge ist ein durchaus normaler Vorgang nach dem Abschluss eines bilateralen Vertrages. Unser Rat hat am ersten Sessionsabend, beim Aussenwirtschaftsbericht, einen Ausschnitt dieser Entwicklung diskutiert.

Was ist nun nach dem Parlamentsbeschluss vom 16. Dezember 2005 passiert? Die Delegation der EU hat nachträglich eine Änderung des Beschlusses zum Anhang verlangt. Der Bundesrat hat dieser Änderung ohne nochmalige Genehmigung durch das Parlament zugestimmt. Der Bundesrat ist nach Verfassung und Gesetz befugt, völkerrechtliche Verträge von beschränkter Tragweite selbstständig abzuschliessen. Er stellte sich auf den Standpunkt, damit sei er auch befugt, einen Text, den das Parlament genehmigt habe, der aber noch nicht in Kraft getreten sei, nachträglich zu ändern. Der Bundesrat begnügte sich damit, durch den Vorsteher des zuständigen Departementes die beiden Präsidenten der Kommissionen für Verkehr und Fernmeldewesen über diesen Vorgang zu informieren. Also hatte sich Ihre Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen erneut damit zu befassen. Sie holte die Meinung der Aussenpolitischen Kommission ein und entschied an ihrer nächsten Sitzung Ende Oktober, sich auch in diesem konkreten Fall der Beurteilung des Bundesrates anzuschliessen. Beide Kommissionen bemühten sich um eine rasche Erledigung, um den geplanten Beitrittstermin im Dezember nicht zu gefährden.

Worum ging es bei dieser konkreten Änderung? Ursprünglich garantierte die Änderung im Wesentlichen ausdrücklich, dass Schweizer Bürger gleichberechtigt mit Bürgern der EU-Mitgliedstaaten zur Anstellung in der EU-Flugsicherheitsagentur zugelassen würden. In der nachträglich geänderten Version ist die Anstellung von Schweizern immer noch möglich, sie enthält aber keine ausdrückliche Garantie für eine Gleichbehandlung. Anstellungen hängen vom Willen des jeweiligen Direktors ab; so heisst es im Text ausdrücklich. Also stellte sich die Frage, ob der Direktor einen Schweizer einfach aufgrund seiner Nationalität abweisen dürfe.

Die Abklärungen Ihrer KVF bei der Verwaltung zerstreuten diese Bedenken: Zum einen könnten sich benachteiligte Schweizer auf das Diskriminierungsverbot im Luftverkehrsabkommen berufen; zudem dürfte die Rüge der Ungleichbehandlung zumindest in gewissen Situationen beim Richter anfechtbar sein. Vor allem könne sich die Schweizer Delegation im Ausschuss entsprechend engagieren. Zudem hat das Parlament eine entsprechende Regelung - eine Regelung, wie sie jetzt in der Änderung vorgesehen ist - bereits beim Vertrag zur Umweltagentur genehmigt. Auch haben ihr bei der EASA die EWR-Staaten zugestimmt. Sachlich leuchtet es also ein, dass die EU-Kommission die Beteiligung von Drittstaaten institutionell vereinheitlichen wollte; das liegt letztlich auch im Interesse der Schweiz.

Wo liegen nun die Bedeutung dieses Falles und die Wirkung über diesen Fall hinaus? Die vorgenommene Änderung ist nach Auffassung Ihrer Kommission nicht zu beanstanden. Die Regelung der Gleichbehandlungsgarantie ist im vorliegenden Fall nicht referendumspflichtig. Sie ist es aus zwei Gründen nicht: Erstens liegt keine wichtige rechtsetzende Bestimmung im Sinne von Artikel 141 der Bundesverfassung vor. Zweitens zählt Artikel 7a RVOG, der die Befugnis des Bundesrates zum Abschluss von Verträgen mit beschränkter Tragweite enthält, die wichtigsten Fälle beschränkter sekundärer Verträge auf. Die strittige Regelung begründet keine neuen Rechte und Pflichten von Privatpersonen, jedenfalls keine neuartigen Verpflichtungen. Vielmehr geht es um einen Gegenstand, für den im Allgemeinen der Bundesrat zuständig ist. Das ist die erste Bemerkung.

Die zweite Bemerkung: Missverständlich ist unseres Erachtens dagegen der Hinweis in der Antwort auf die Interpellation, der Vertrag sei noch nicht in Kraft getreten. Keinesfalls darf gemeint sein, dass der Bundesrat alle Verträge ändern dürfe, die zwar genehmigt, aber noch nicht ratifiziert sind. Ich nehme an, dass das ein redaktionelles Versehen ist.

Die dritte Bemerkung zur Bedeutung dieses Falles: Diskutiert hat Ihre Kommission, ob der Bundesrat einen Text, den vorher das Parlament genehmigt hat, allein abändern dürfe. Ganz generell darf der Bundesrat einen Text ändern, den das Parlament genehmigt hat. Landesintern steht fest: Der Bundesrat darf grundsätzlich nicht von sich aus ein Gesetz abändern - das ist völlig klar -, das ist Sache des Gesetzgebers. Aber in der Aussenpolitik liegen die Dinge etwas anders. Bei der Weiterentwicklung der Verträge durch Änderung der Anhänge scheint diese Regel nicht zu gelten. Es kann in ein und demselben Anhang Bestimmungen geben, die das Parlament oder gar das Volk genehmigen muss oder genehmigt hat, und andere, die der Bundesrat allein abschliessen darf. Es besteht insoweit keine Parallelität der Formen. Entscheidend in der Kompetenzfrage ist, ob die betreffende Änderung - nur diese Änderung - in die Zuständigkeit des Parlamentes, allenfalls des Volkes oder in die Zuständigkeit des Bundesrates fällt. Darum ist diese Frage hier unseres Erachtens letztlich richtig beurteilt worden.

Und schliesslich kann man die Frage stellen, was für Lehren aus diesem Beispiel zu ziehen seien. Zunächst einmal: Die Schweiz sollte möglichst keine derartigen nachträglichen Änderungen durch einen Verhandlungspartner akzeptieren. Wenn sie das in einem Fall tut, schwächt das ihre Verhandlungsposition in anderen Fällen. Die weitere Bitte an den Bundesrat besteht darin, dem Parlament möglichst keine Änderungen vorzulegen, wenn nicht wirklich das ganze Verfahren abgeschlossen ist. Im vorliegenden Fall meinte man, diese Bedingung sei eingehalten. Es stellte sich dann heraus, dass sie nicht eingehalten war. Das liegt aber nicht in der Verantwortung der Schweizer Delegation.

Schliesslich die dritte Folgerung daraus und die dritte Bitte, vor allem an die APK, und der Hinweis für uns alle: Die parlamentarische Kontrolle der Weiterentwicklung der Bilateralen, vor allem die Arbeit der gemischten Ausschüsse, bedarf vermehrter parlamentarischer Beachtung. Ich denke vor allem an die Berichterstattung über die Verträge, die der Bundesrat in eigener Kompetenz abgeschlossen hat. Wir haben in Flims bereits dieses Thema angesprochen. Ich danke darum der APK sehr, dass sie sich jetzt dieses Themas annehmen will. Sie hat das bereits im Herbst einmal getan, und der Herr Kommissionspräsident der APK hat ja letzte Woche diesen Sachverhalt auch so erläutert. Wir jedenfalls sollten dann die entsprechenden Folgerungen daraus ziehen können, gestützt auf jene Arbeit.

Stähelin Philipp · Mit-M · Ständerat · Thurgau · Christlichdemokratische Fraktion

Herr Kollege Pfisterer hat gerade wieder darauf hingewiesen, dass wir die Problematik der Aktivitäten - sage ich einmal - der gemischten Ausschüsse im Rahmen der APK prüfen und der Frage auf den Grund gehen wollen, was hier eigentlich abläuft. Es ist zu klären, aufgrund welcher Grundlagen diese gemischten Ausschüsse wie weit gehen dürfen und wie wir deren Resultate behandeln. Da sind wir dran.

Ich habe das Wort aber insbesondere auch deshalb ergriffen: Man kann im vorliegenden Fall zwar problemlos sagen, rechtlich bzw. materiell sei das eine Angelegenheit von untergeordneter Tragweite; das ist uns auch in der APK so dargelegt worden; einverstanden. Was wir aber nicht möchten, ist, dass aus dieser Abwicklung quasi ein Präzedenzfall entsteht. Darum bitte ich. Wir dürfen uns nicht in eine Richtung begeben, welche es irgendwann einmal quasi natürlich erscheinen lässt, dass der Bundesrat nachträglich in eigener Kompetenz Änderungen genehmigt, welche quasi post festum von den gemischten Ausschüssen noch vorgelegt worden sind. Ich bitte wirklich darum, dass abgeklärt wird, wie die Genehmigungsverfahren für solche Beschlüsse der gemischten Ausschüsse wirklich lege artis abgewickelt werden können.

Leuenberger Moritz · BR-M · Bundesrat · Zürich

Die ganze Angelegenheit ist von Herrn Pfisterer und Herrn Stähelin gründlich, ausführlich und richtig dargestellt worden. Sie haben festgehalten, dass der Bundesrat sich hier richtig verhalten hat; wir haben Sie über das Ganze ja auch informiert. Politisch ist das unbefriedigend, das wissen wir auch, und weil es politisch unbefriedigend ist, kann keine Rede davon sein, dass das zu einem Präjudiz für andere Fälle werden soll. Wir haben ja auch als Konsequenz beschlossen, dass wir Ihnen künftig nur Entscheide vorlegen, die durch die EU-Kommission oder den Ministerrat formell genehmigt worden sind. Es ist eine Vorsichtsmassnahme, die wir nach diesem Vorfall jetzt ergreifen mussten. Auch auf diplomatischer Ebene haben wir die entsprechenden Massnahmen getroffen: Die Schweizer Delegation hat im Rahmen der Sitzung des gemischten Ausschusses im Dezember des letzten Jahres dem Unbehagen unseres Landes über das Vorgehen der Kommission formell Ausdruck verliehen. Die EU-Delegation hat davon Kenntnis genommen und auch die Notwendigkeit erkannt, Ähnliches in Zukunft durch eine bessere Koordination zu vermeiden.