Aide au développement. La faire dépendre davantage du respect des droits de l'homme

Intervention de procédure

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Mörgeli, Aebi, Estermann, Reymond, Schlüer, Stahl, Stamm, Wobmann)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Mörgeli, Aebi, Estermann, Reymond, Schlüer, Stahl, Stamm, Wobmann)

Donner suite à l'initiative

Reimann Lukas · Mit-M · Conseil national · St-Gall · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Die vorliegende Initiative verlangt, dass die gesetzlichen Grundlagen dahingehend geändert werden, dass die Einhaltung der Menschenrechte eine Grundvoraussetzung für Entwicklungshilfeprojekte und andere Auslandzahlungen wird. Im Zusammenhang mit Entwicklungshilfe wird viel und oft über die Höhe der Mittel gestritten. Das ist ja auch in dieser Session ein Thema. Eine inhaltliche Debatte über die Frage, an welchen Merkmalen sich Entwicklungshilfe ausrichten soll, gab es bisher aber kaum.

Entwicklungshilfe und Menschenrechte gehören zusammen. Die Entwicklungshilfe kann und soll die Einhaltung der Menschenrechte fördern und stärken. Ich bin der Überzeugung, dass das von der Schweiz heute zu wenig getan wird. Im Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe kommt die Förderung der Menschenrechte nicht zum Ausdruck. Mein Vorschlag wäre, die Einhaltung der Menschenrechte im Gesetz zu verankern.

Schaut man die Liste der Empfängerländer der Schweiz an, stellt man fest, dass darunter viele Länder sind, in denen die Menschenrechte verletzt und Frauen unterdrückt werden. Da stellt sich schon die Frage, welches Gewicht die Menschenrechte haben. Anfang Januar 2010 kam ein Bericht des Deutschen Instituts für Menschenrechte mit dem Titel "Mehr Menschenrechte in die Entwicklungspolitik!" heraus. Dieser Bericht legt dar, dass in der Entwicklungspolitik viel zu wenig Wert auf die Menschenrechte gelegt wird. Er fordert eine stärkere Verknüpfung von Zahlungen und Menschenrechten. Es sind Experten der Entwicklungshilfe, die das fordern.

In diesem Bericht wird auch erwähnt, dass menschenrechtliche Standards und Prinzipien viel stärker in die Planung einbezogen werden sollten. Dazu braucht es aber entsprechende Daten. Als Beispiel wird Deutschland genannt, das einen Kriterienkatalog erstellt und danach fragt, wo die Menschenrechte wie eingehalten werden. Der Kriterienkatalog wird dann als Selektionsinstrument herangezogen. Er hilft bei der Entscheidung, ob in einem bestimmten Land Entwicklungszusammenarbeit gemacht wird oder nicht. Im Bericht wird auch darauf hingewiesen, dass einige Geberländer einen Teil der Budgethilfe unter Entwicklungszusammenarbeit nur noch dann auszahlen, wenn bestimmte positive Leistungsanreize erfüllt sind. Die Zahlung der Entwicklungshilfe wird also ganz klar an das Erreichen fester Zielgrössen in Bezug auf die Menschenrechte geknüpft.

In der "NZZ" vom 21. Februar 2007 war ein Artikel mit dem bezeichnenden Titel "Menschenrechtsverletzungen werden in der Entwicklungshilfe 'belohnt'". Es liegt eine Masterarbeit von zwei Experten vor, die das an der Schweizer Entwicklungshilfepolitik kritisieren. Ich zitiere aus diesem Artikel: "Andererseits dürften Empfängerländer mit einer durchschnittlichen Menschenrechtssituation, wie Mazedonien, Peru oder Vietnam, mit einer Erhöhung der Schweizer Entwicklungshilfe von 25 Prozent rechnen, wenn sich ihre Menschenrechtssituation (um eine Standardabweichung) auf das Niveau von Nigeria oder Simbabwe verschlechtern würde." Die beiden Autoren finden, dies sei mit den Zielen und Vorgaben der schweizerischen Entwicklungshilfepolitik kaum vereinbar.

Sie müssen heute entscheiden, ob Handlungsbedarf besteht oder nicht. Ich bin überzeugt davon, dass Handlungsbedarf besteht und dass diese Frage genauer geprüft werden muss. Ich bitte Sie deshalb um Zustimmung, damit die Schweizer Entwicklungshilfepolitik wirksamer gemacht werden kann und so auch eine breitere Abstützung in der Bevölkerung erfährt.

Segmüller Pius · Mit-M · Conseil national · Lucerne · Groupe PDC/PEV/PVL

Herr Reimann, gehe ich recht in der Annahme, dass sich die SVP jetzt vor allem auf die Menschenrechtsproblematik ausrichtet und deshalb diese Initiative von Ihnen vorliegt, mit der man die Entwicklungshilfe fördern will, wobei man die Einhaltung der Menschenrechte als Massstab für die Ausrichtung der Gelder nimmt? Ist das neu bei der SVP?

Reimann Lukas · Mit-M · Conseil national · St-Gall · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Ich glaube, die CVP oder auch andere Linksparteien haben die Menschenrechte nicht für sich gepachtet. Wir waren schon immer für die Menschenrechte. Gerade wenn es um die Unterdrückung von Frauen in islamischen Staaten und um andere Menschenrechtsverletzungen geht, sind wir auch der Meinung, dass dies bekämpft werden muss. Wenn die Schweiz schon Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit einsetzt, und sie setzt viele Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit ein, dann sollen diese Mittel auch ganz klar an Kriterien geknüpft und nicht einfach beliebig an Unrechtsstaaten vergeben werden.

Mörgeli Christoph · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Für unsere Forderung, Grundlagen dahingehend zu schaffen, dass die Einhaltung der Menschenrechte als Grundvoraussetzung für Entwicklungshilfeprojekte und andere Auslandzahlungen eingefordert werden muss, sind eigentlich die Grundsätze auf dem Tisch. Wir möchten nur, dass das, was die Deza auf schönen Papieren als Leitbilder auch für sich selber verkündet, in der Realität tatsächlich umgesetzt wird. In der Südbotschaft schreibt die Deza ganz klar, dass Entwicklungszusammenarbeit an die Förderung der Demokratie in den Empfängerländern geknüpft werde, daran, dass dort zwingend Menschenrechte herrschen müssten, und auch an die Aufrechterhaltung rechtsstaatlicher Zustände. Man will als Voraussetzung für die Entwicklungszusammenarbeit ausdrücklich eine gute Regierungsführung in den bedachten Ländern, man will die Förderung der Menschenrechte und der Geschlechtergleichstellung als Grundlage dieser Zusammenarbeit. Wir sind ja vom Begriff "Entwicklungshilfe" weggekommen, wir sprechen von "Zusammenarbeit", und eine solche Zusammenarbeit bedarf eben auch gemeinsamer Grundlagen, speziell in den Bereichen Menschenrechte und Ähnlichem.

Wenn wir nun diese Forderung stellen und Herrn Reimann unterstützen, tun wir das im Sinne der Deza mit ihren selbsterklärten Zielsetzungen. Wir wollen, dass diese tatsächlich in die Praxis umgesetzt werden. In Tat und Wahrheit geschieht das heute erst in der Theorie und nicht in der Praxis, und das ist nicht in Ordnung. In Tat und Wahrheit haben wir heute eine Zusammenarbeit mit zahlreichen Unrechtsstaaten, die wir so natürlich letztlich auch stabilisieren und überleben lassen, wo vielleicht ohne diese Zusammenarbeit eine bessere Regierung mit einer besseren Berücksichtigung der Menschenrechte zum Zuge kommen könnte. Die Schweizer Entwicklungshilfe muss sich an freiheitlichen Werten, muss sich an den Menschenrechten orientieren, wie wir sie hier verstehen und wie sie heute auch universell verstanden werden.

So gesehen möchte ich Sie bitten, die Minderheit zu unterstützen.

Moser Tiana Angelina · Mit-F · Conseil national · Zurich · Groupe PDC/PEV/PVL

Die APK hat am 25. Januar die parlamentarische Initiative Reimann Lukas, "Die Entwicklungshilfe stärker an die Einhaltung der Menschenrechte knüpfen", vorgeprüft. Die parlamentarische Initiative will, wie es der Titel besagt, die Leistung von Entwicklungszusammenarbeit und anderen Auslandzahlungen verbindlich an die Einhaltung der Menschenrechte knüpfen.

Die APK empfiehlt Ihnen mit 16 zu 8 Stimmen, der Initiative keine Folge zu geben. Für die Mehrheit der APK verkennt die Initiative, dass die Verbesserung der Menschenrechte das erklärte Ziel der Schweizer Entwicklungspolitik ist. Die Entwicklungshilfe will mit ihren Leistungen genau die Menschenrechte verbessern. Dieser Auftrag steht auch bereits in der Bundesverfassung, in Artikel 54. Auch Artikel 5 des Gesetzes über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe besagt, dass mit der Entwicklungszusammenarbeit die Lebensbedingungen der Bevölkerung verbessert werden sollen. Es ist gerade Ausdruck der Unterentwicklung, dass wesentliche Menschenrechte nicht eingehalten werden.

Nach Ansicht der Kommissionsmehrheit ist nicht klar, auf welche Menschenrechte sich die parlamentarische Initiative bezieht. Wenn das Recht auf Bildung oder das Recht auf Gleichberechtigung zwischen Mann und Frau mitgemeint wäre, müsste sich die Schweizer Entwicklungshilfe auf westliche Länder konzentrieren. Genau jene Länder, welche die Entwicklungshilfe aber am nötigsten haben, würden somit keine Unterstützung mehr erhalten. Da die parlamentarische Initiative auch noch den Satzteil "andere Auslandzahlungen" enthält, müsste konsequenterweise auch auf Leistungen wie etwa solche an Haiti verzichtet werden.

Die Kommissionsmehrheit anerkennt jedoch durchaus, dass es ein Spannungsfeld zwischen der Leistung von Entwicklungshilfe und der Einhaltung von Menschenrechten geben könnte. Es wäre gemäss der Mehrheit der Kommission nicht korrekt, wenn Gelder in Staaten investiert würden, die fundamentale Menschenrechte nicht respektieren. Dieses Spannungsfeld öffnet sich aber erst dann, wenn in solchen Ländern die Leistung nicht an die notleidende Bevölkerung geht, sondern an die Regierungen, respektive wenn in staatliche Institutionen investiert wird, das heisst im Fall von Budgethilfe. Die Kommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass auch in diesem Fall kein Handlungsbedarf besteht, denn erstens macht die Budgethilfe heute mit rund vier Prozent einen relativ geringen Teil der öffentlichen Entwicklungshilfe aus, zweitens - und das ist viel wichtiger - wird bereits heute angemessen reagiert. Einerseits sind die Bedingungen für die Budgethilfe bereits heute sehr streng: Budgethilfe wird nur dann eingesetzt, wenn die Bedingungen dafür gegeben sind, das heisst etwa, dass demokratische Prinzipien und Menschenrechte respektiert werden oder dass eine gute Regierungsführung mit einem funktionierenden Rechtsstaat gegeben ist. Sind die Bedingungen nicht erfüllt, wird keine Budgethilfe gesprochen.

Diese Vorgehensweise funktioniert, das zeigen verschiedene Beispiele. Die Schweiz leistete 2008 z. B. Budgethilfe an Nicaragua. Nach den Unregelmässigkeiten bei den Gemeindewahlen 2008 wurde die direkte Budgethilfe sistiert, denn die Kriterien, z. B. die Durchführung von freien Wahlen, waren nicht mehr erfüllt. Programme auf lokaler Ebene zur Unterstützung der Zivilbevölkerung werden aber weitergeführt. Die Bevölkerung soll in ihren Anstrengungen unterstützt und nicht für die Fehler der politischen Elite bestraft werden. Wo nötig, wird den Bedenken also genügend Rechnung getragen.

Die Idee der Konditionalität ist nicht neu: 1999 wurde mit Blick auf die Respektierung demokratischer Prinzipien eine Konditionalitätsklausel eingeführt, und zwar nicht nur für Entwicklungshilfe, sondern für sämtliche internationale Abkommen. Staaten mit einer starken Verhandlungsmacht akzeptierten die sogenannte Guillotineklausel nicht. 2003 wurde sie aufgehoben, da sie nicht funktionierte.

Eine Minderheit empfiehlt, der Initiative Folge zu geben. Sie ist der Auffassung, dass es sich um eine Frage der Kohärenz handle. Wenn immer betont werde, dass die gute Regierungsführung für die Entwicklung eine zentrale Rolle spiele, sei es - so die Kommissionsminderheit - richtig, die Hilfe gesetzlich an diese Bedingungen zu knüpfen. Zudem erachtet es die Kommissionsminderheit als positiv, wenn die Initiative auf die Abschaffung der Entwicklungshilfe hinauslaufen würde. Auf alle Fälle müsste aber gemäss der Minderheit die Beteiligung der Schweiz an der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit infrage gestellt werden.

Die Mehrheit der Kommission empfiehlt Ihnen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Sommaruga Carlo · Mit-M · Conseil national · Genève · Groupe socialiste

L'initiative parlementaire que nous devons à présent examiner a été déposée le 9 septembre 2009 par Monsieur Lukas Reimann. Cette initiative, intitulée "Aide au développement. La faire dépendre davantage du respect des droits de l'homme", vise à modifier les bases légales pertinentes, de telle sorte que le respect des droits de l'homme devienne une condition de base du versement de fonds destinés à financer des projets d'aide humanitaire et d'autres versements destinés à l'étranger.

Pour Monsieur Reimann, de nombreux projets d'aide humanitaire ont profité à des Etats où l'arbitraire règne et où les droits de l'homme et la liberté de religion sont quotidiennement bafoués. Il estime ainsi que la Suisse soutiendrait indirectement les dictateurs et les dirigeants de ces pays, trahissant par là même la stratégie de développement établie par le Conseil fédéral, une stratégie notamment basée sur le principe de la bonne gouvernance.

Pour résoudre ce problème et améliorer la situation en termes de droits de l'homme, l'auteur de l'initiative propose d'exercer une pression plus forte sur les pays problématiques en introduisant une condition, c'est-à-dire en conditionnant le versement des fonds au respect de certaines règles en matière de droits humains.

La commission a examiné cette initiative parlementaire à sa séance du 25 janvier 2010. L'auteur a été entendu. Malheureusement, à part des considérations générales, il n'a pas été en mesure d'apporter un quelconque exemple concret à l'appui de son initiative afin de démontrer que l'aide publique au développement consolidait le pouvoir en place au lieu de favoriser les populations visées par les projets de coopération et le renforcement de la société civile au niveau local.

La majorité de la commission est d'avis que l'approche choisie par l'auteur de l'initiative n'est absolument pas appropriée pour promouvoir le respect des droits de l'homme dans les pays en développement. Elle estime en effet que pour être efficace, la promotion des droits de l'homme doit être réalisée de manière intégrée, sur le terrain, en collaboration avec la société civile locale. Plus encore, la majorité de la commission estime que poser le respect des droits de l'homme comme condition préalable à l'aide au développement reviendrait à sanctionner les populations défavorisées, qui ont justement le plus besoin d'aide, et cela d'autant plus que le dénuement des populations tend souvent à favoriser encore le développement de régimes qui violent les droits de l'homme. L'arrêt de l'aide au développement nuirait donc aux couches de la population qui vivent déjà dans des conditions non conformes aux droits de l'homme.

Par exemple, selon la logique de l'auteur de l'initiative, il faudrait supprimer l'aide au développement en faveur d'Haïti, ce qui est une aberration vu la situation dans laquelle la population vit. La Suisse soutient justement des projets et des processus qui contribuent au renforcement de la société civile dans les pays où les droits de l'homme sont violés.

Dans cette optique, la majorité de la commission soutient les objectifs actuels de la politique suisse de coopération au développement, à savoir la promotion, par le biais de programmes et de projets concrets, des droits des populations. La majorité de la commission estime que toute approche en matière de droits de l'homme doit être différenciée en fonction de la gravité des atteintes portées aux droits de l'homme dans les pays d'intervention de la coopération suisse. En fonction de la situation, des mesures peuvent être prises, allant de l'interruption de la collaboration avec le gouvernement, sans remise en cause toutefois de la collaboration avec la société civile, à la cessation complète de toute collaboration.

Ainsi, après le putsch militaire en juin 2009 au Honduras, on a pu assister à une réaction de la DDC qui a suspendu toute collaboration avec les autorités nationales honduriennes. Ensuite, elle a décidé de ne plus mettre en place de nouveaux projets de coopération. Cela montre que la coopération suisse au développement est déjà réactive lorsque la gravité de la situation l'exige. Un autre exemple cité par la rapporteure de langue allemande est celui du Nicaragua. Il montre que la Suisse, à la suite d'élections locales pour le moins discutables du point de vue du respect de la démocratie, a suspendu l'aide directe au gouvernement.

Je souligne que la majorité de la commission déplore la vision unilatérale de l'initiative qui prend en considération uniquement l'aide au développement et non l'ensemble des relations de la Suisse avec les pays partenaires qui violeraient les droits de l'homme. En effet, l'introduction d'une conditionnalité liée aux droits de l'homme devrait alors aussi concerner la politique commerciale de la Suisse et les accords de libre-échange qui ont un impact autrement plus important sur les élites politiques et économiques du pays. Cet élément-là a été totalement escamoté ou oublié par l'auteur de l'initiative.

La minorité de la commission estime - elle vous l'a dit tout à l'heure - que le discours officiel du DFAE sur la bonne gouvernance est un prétexte pour permettre la poursuite de l'aide au développement et s'y oppose donc.

A l'issue de l'examen préalable, la Commission de politique extérieure vous invite, par 16 voix contre 8, à ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 59 Stimmen

Dagegen ... 121 Stimmen

Schluss der Sitzung um 13.05 Uhr

La séance est levée à 13 h 05