Compétence de conclure des traités internationaux. Application provisoire et traités de portée mineure

Intervention de procédure

Bundesgesetz über die Kompetenz zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge von beschränkter Tragweite und über die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge (Änderung des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes und des Parlamentsgesetzes)

Loi fédérale sur la compétence de conclure des traités internationaux de portée mineure et sur l'application provisoire des traités internationaux (Modification de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration et de la loi sur le Parlement)

Titel; Ziff. 1 Art. 7b Abs. 1bis, 1ter; Ziff. 2 Art. 152 Abs. 3bis

Antrag der Kommission

Festhalten

Titre; ch. 1 art. 7b al. 1bis, 1ter; ch. 2 art. 152 al. 3bis

Proposition de la commission

Maintenir

Sommaruga Simonetta · VPBR-F · Conseil fédéral · Berne

Es geht heute nochmals um eine Differenz bei der vorläufigen Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen. Der Ständerat hat in diesem Punkt in der ersten Sessionswoche mit einem knappen Entscheid auf seinem ursprünglichen Beschluss beharrt. Der Ständerat sieht keinen Handlungsbedarf, er möchte das geltende Recht in diesem Punkt nicht ändern. Er sieht in der Lösung des Nationalrates eine Verwischung der Kompetenzen; er möchte auch keine Form eines Vetorechts einführen.

Ihre vorberatende Kommission beantragt nun dem Rat, auf seinem ursprünglichen Beschluss zu beharren.

Ich möchte einfach nochmals in Erinnerung rufen, dass bereits heute für die vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen mehrere Anforderungen gelten. Wir sprechen hier nicht über etwas, bei dem der Bundesrat irgendwie Lust hat, einfach etwas zu tun. Um einen völkerrechtlichen Vertrag vorläufig anzuwenden, muss der Vertrag der Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz dienen, zudem muss es eine besondere Dringlichkeit geben. Im Weiteren hat der Bundesrat innerhalb von sechs Monaten ab dem Zeitpunkt der vorläufigen Anwendung der Bundesversammlung eine Botschaft zu unterbreiten. Bevor der Bundesrat die vorläufige Anwendung beschliesst, muss er zudem die zuständigen Kommissionen konsultieren.

Ihr Rat hat in der Frühjahrssession eine Regelung beschlossen, nach welcher der Bundesrat auf die vorläufige Anwendung verzichtet, wenn sich die beiden zuständigen Kommissionen dagegen aussprechen. Der Konsultation würde natürlich ein viel stärkeres Gewicht verliehen, wenn sich beide Kommissionen gegen die vorläufige Anwendung aussprächen. So wäre eine der Anforderungen nicht gegeben, die erfüllt sein müssten, damit der Bundesrat den völkerrechtlichen Vertrag anwenden könnte. Das heisst, der Bundesrat müsste in diesem Fall auf die vorläufige Anwendung verzichten.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass eine solche Regelung Sinn macht; denn wenn sich die beiden Kommissionen in einer vorgängigen Konsultation gegen die vorläufige Anwendung aussprechen, besteht natürlich ein erhebliches Risiko, dass ein Vertrag später vom Parlament nicht genehmigt wird. Der Bundesrat könnte daher mit dieser Lösung leben. Das habe ich Ihnen schon in der Frühjahrssession so gesagt.

Nun beantragt Ihnen Ihre Kommission aber auch in einem zweiten Punkt, an Ihrem Beschluss vom 11. März 2014 festzuhalten. Es geht dabei um die Frage, ob ein Differenzbereinigungsverfahren vorgesehen werden soll. Sollten die Stellungnahmen der beiden Kommissionen unterschiedlich ausfallen, möchten Ihr Rat und Ihre Kommission ein vereinfachtes Differenzbereinigungsverfahren. Der Bundesrat beantragt Ihnen, auf ein solches Verfahren zu verzichten. Ein Differenzbereinigungsverfahren ist hier nicht nötig, weil die Kommissionen ja gar keine übereinstimmenden Beschlüsse fassen müssen. Es gibt hier nur ein Ja oder ein Nein. Es gibt keine Möglichkeit, sich aufeinander zuzubewegen. Es gibt keine Möglichkeit, sich auf einen Kompromiss zu einigen. Es gibt keine Möglichkeit, eine neue Formulierung zu suchen. Es gibt einfach ein Ja oder ein Nein. Deshalb ist der Bundesrat der Meinung, dass er in jedem Fall - ich betone das, denn es bestand hier eine Befürchtung - beide Kommissionen zu konsultieren hat, weil ihn das Gesetz dazu verpflichtet. Das gilt auch in den Fällen, in denen sich die erste Kommission für die vorläufige Anwendung ausspricht.

Der Bundesrat konsultiert heute immer beide Kommissionen. Für den Bundesrat ist es ja wichtig, die Haltung beider Kommissionen zu kennen, denn er will die Chancen einer späteren Genehmigung des völkerrechtlichen Vertrags abschätzen können. Gerade wenn die erste Kommission die vorläufige Anwendung zum Beispiel nur sehr knapp befürwortet, ist es für den Bundesrat wichtig zu wissen, ob die zweite Kommission sie befürwortet oder ablehnt.

Gegen das Differenzbereinigungsverfahren spricht noch ein anderes Argument: Es geht ja in diesen Fällen nicht nur um wichtige Interessen der Schweiz, sondern immer auch um eine besondere Dringlichkeit. Das ist ja überhaupt eine der Voraussetzungen für eine vorläufige Anwendung. Wenn der Bundesrat aber noch ein Differenzbereinigungsverfahren abwarten muss, dann folgt daraus eine Verzögerung, und dadurch könnten wichtige Interessen der Schweiz gefährdet sein. Ich erinnere Sie daran: Nach der neuen Regelung schliessen Sie ja die Möglichkeit aus, in besonders dringlichen Fällen lediglich die Präsidenten bzw. Präsidentinnen der Kommissionen zu konsultieren. Heute kann der Bundesrat das tun, heute hat er diese Möglichkeit; neu müsste er darauf verzichten und immer beide Kommissionen konsultieren.

Ich beantrage Ihnen deshalb, auf das Differenzbereinigungsverfahren zu verzichten. Mit diesem Verzicht wären auch die Chancen grösser, dass sich der Ständerat Ihrer Lösung anschliesst. Der Entscheid im Ständerat war ja bekanntlich sehr knapp. Eine grosse Minderheit hat zwar der Lösung Ihres Rates zugestimmt, aber ohne Differenzbereinigungsverfahren. Wenn Sie am Differenzbereinigungsverfahren festhalten wollen, dann beantrage ich Ihnen, sich dem Ständerat anzuschliessen und auf eine Änderung des geltenden Rechts in diesem Punkt ganz zu verzichten.

Joder Rudolf · Mit-M · Conseil national · Berne · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Wir haben noch zwei Differenzen zum Ständerat. Es geht aus der Sicht unseres Parlamentes um eine wichtige Sache.

Die erste Differenz besteht bei Artikel 7b Absatz 1bis des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes: Dieser Absatz beinhaltet, dass der Bundesrat auf die vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrages verzichtet, wenn die beiden zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung sich dagegen aussprechen. Die vorläufige Anwendung von völkerrechtlichen Verträgen spielt in der Praxis eine Rolle. Jährlich gibt es zwei bis vier solche Anwendungsfälle. Die bekanntesten Fälle der letzten Jahre waren das Luftverkehrsabkommen mit Deutschland, welches vom Parlament abgelehnt wurde, und das Abkommen mit den USA betreffend die UBS, das durch die konsultierten Kommissionen zurückgewiesen worden ist.

Mit der Fassung des Nationalrates zu Absatz 1bis wird für den Bundesrat die Möglichkeit geschaffen, vor der vorläufigen Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrages die Meinung der parlamentarischen Kommissionen zu diesem Vertrag in Erfahrung zu bringen. Wenn sich die parlamentarischen Kommissionen gegen eine vorläufige Anwendung aussprechen, sind die Chancen sehr gering, dass die Bundesversammlung später das Gegenteil beschliesst und den Vertrag genehmigt. Es soll verhindert werden, dass der Bundesrat einen völkerrechtlichen Vertrag vorläufig anwendet, der dann anschliessend vom Parlament abgelehnt wird, und dass für den Bundesrat auf internationaler Ebene Schwierigkeiten und Probleme entstehen. Es findet keine Kompetenzverschiebung statt. Es ist nach wie vor der Bundesrat, der den Entscheid fällt. Gemäss den Ausführungen von Frau Bundesrätin Sommaruga heute und auch im Ständerat kann offenbar der Bundesrat mit diesem Beschluss des Nationalrates leben. Der Entscheid ist im Ständerat mit einer Stimme Differenz sehr knapp ausgefallen. Die Unterstützung im Ständerat für den Beschluss des Nationalrates ist also sehr gross.

Ich bitte Sie, an Ihrem Beschluss festzuhalten.

Die zweite Differenz bezieht sich auf die Frage, was konkret passiert, wenn die beiden parlamentarischen Kommissionen betreffend die vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrages unterschiedliche Meinungen haben. Wenn die erste Kommission für die vorläufige Anwendung ist, hat die Konsultation der zweiten Kommission faktisch keine Bedeutung mehr, und der Bundesrat kann den Vertrag vorläufig anwenden. Damit aber wird der Kerngehalt des vorangehenden Artikels 7b ausgehebelt. Mit Absatz 1ter, mit dem vorgesehenen verkürzten Differenzbereinigungsverfahren, erhalten die beiden parlamentarischen Kommissionen die Gelegenheit, sich miteinander auszutauschen und zu prüfen, ob man auf Stufe parlamentarische Kommission nicht doch zu einer einheitlichen Meinung kommt betreffend die vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrages. Das ist ein ganz entscheidendes und wichtiges Moment. Diese Möglichkeit sollten wir als Parlament unseren eigenen Kommissionen nicht verbieten. Und genau das will der Ständerat mit seinem Beschluss.

Ich bitte Sie im Interesse unserer Stellung als Parlament, auch in diesem zweiten Punkt an Ihrem Beschluss festzuhalten.

Lustenberger Ruedi · P-M · Conseil national · Lucerne · Groupe PDC-PEV

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Die grüne Fraktion, die CVP/EVP-Fraktion, die grünliberale Fraktion und die FDP-Liberale Fraktion unterstützen jeweils den Antrag der Kommission.

Heim Bea · Mit-F · Conseil national · Soleure · Groupe socialiste

Die SP-Fraktion ist, wie schon in der Frühjahrssession, für Festhalten, und zwar für Festhalten bei beiden Differenzen. Der Bundesrat soll auf die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge verzichten, wenn sich die beiden zuständigen Kommissionen der Bundesversammlung dagegen aussprechen. Stimmen die beiden Beschlüsse nicht überein, soll eine Differenzbereinigung stattfinden. Die SP-Fraktion ist der Meinung, es brauche diese Differenzbereinigung. Es handelt sich ja um ausserordentliche Situationen, da muss eine Differenzbereinigung in einem schnelleren Tempo als üblich möglich sein.

Die SP-Fraktion stellt mit Genugtuung fest, dass sich der Ständerat dem Nationalrat langsam annähert: Immerhin unterlag der Nationalratsbeschluss im Ständerat nur noch mit einer Stimme. Dabei ist zu betonen: Der Nationalrat ist dem Ständerat bereits entgegengekommen. Worüber wir jetzt debattieren, das ist bereits ein Kompromiss.

Für die SP ist es wichtig und klar: Geschichten wie beim UBS-Skandal oder wie beim Luftverkehrsabkommen mit Deutschland dürfen sich nicht wiederholen. Deshalb ist es für uns unverständlich, dass der Ständerat hier keinen Handlungsbedarf erkennt. Wir meinen: Bundesrat und Parlament haben daraus ihre Lehren zu ziehen, und das tun wir, wenn beide Kammern den vorliegenden Kompromissvorschlag annehmen. Die Frau Bundesrätin hat es jetzt gerade gesagt: Auch der Bundesrat ist an und für sich damit einverstanden. Und ich glaube auch zu wissen, weshalb: Es ist doch für den Bundesrat wichtig zu wissen, wie die Aussichten für die nachträgliche Genehmigung eines völkerrechtlichen Vertrages sind.

Sichern wir mit der Differenzbereinigung auch die Konsultation beider Kommissionen! Das ist wichtig. Das verstärkt die Aussage des Parlamentes. Das verstärkt auch den Dialog zwischen den beiden Kammern in ausserordentlichen Situationen.

Diese Gesetzesrevision regelt den Entscheidablauf unter frühzeitigem Einbezug des Parlamentes, und das bringt Klarheit für alle Seiten. Mit anderen Worten: Die SP-Fraktion ist für Festhalten am Beschluss unseres Rates und bittet Sie, ebenfalls festzuhalten.

Bugnon André · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Après avoir été discuté deux fois par notre conseil et deux fois par le Conseil des Etats, le projet du Conseil fédéral du 4 juillet 2012 concernant la compétence de conclure des traités internationaux est examiné une troisième fois par notre conseil.

La Commission des institutions politiques a traité les divergences existant entre nos deux conseils dans une séance du matin tenue le 5 juin dernier. Elle vous propose de maintenir deux divergences avec le Conseil des Etats.

Il s'agit, pour notre commission, de suivre le projet du Conseil fédéral sur le principe, d'inclure dans ce projet non seulement la question de la compétence de conclure des traités internationaux, mais également celle concernant l'application provisoire des traités internationaux, volet qui implique également une modification de la loi sur le Parlement. Toutefois, nous avons arrêté une règle différente de celle proposée par le Conseil fédéral. Mais, vous l'avez entendu tout à l'heure par la voix de Madame la conseillère fédérale Sommaruga, le Conseil fédéral se rallie à la version de la commission. Donc, comme il n'y a pas de proposition de minorité, on part du principe que cette version va être adoptée et on souhaite que le Conseil des Etats s'y rallie.

Madame la conseillère fédérale Sommaruga l'a dit: il y a une logique dans la version de la commission, retenue par deux fois par notre conseil, à savoir que si les deux commissions compétentes sont d'accord avec l'application à titre provisoire d'un traité international, cela signifie qu'il ne sera pas remis en question par la suite, alors que si le Conseil fédéral signe un traité et demande après aux commissions de se prononcer et que les deux ou l'une des deux le rejettent, il faudra revenir en arrière. Donc si un traité est signé pour une durée de six mois, avant d'être rejeté, il vaut mieux obtenir l'aval des commissions avant plutôt qu'après.

Mais le Conseil fédéral, on l'a entendu, se rallie à notre version. Donc ce dossier paraît réglé, pour autant que le Conseil des Etats se rallie à notre version.

L'article 1ter - Madame la conseillère fédérale Sommaruga s'oppose à son maintien -, a été adopté à l'unanimité par la commission. Il prévoit que si l'une des deux commissions ne donne pas son aval à la signature d'un traité provisoire - donc qu'il y a divergence entre les deux commissions -, l'article 95 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement s'applique, comme il s'applique maintenant, c'est-à-dire qu'il s'agit de mettre en oeuvre une procédure de conciliation.

Madame la conseillère fédérale Sommaruga pense quant à elle qu'en cas d'absence d'accord des deux commissions, le traité a, comme on dit, du plomb dans l'aile et que cela ne vaut pas la peine d'aller de l'avant. Il semblerait que, du point de vue du Conseil fédéral, le principe d'obtenir l'accord des deux commissions fait que le projet est valide et qu'on peut le signer. Si les deux commissions ne se rallient pas, le projet est invalide.

Je vous demande de suivre la commission, c'est à dire de maintenir l'article 1ter. De toute façon, comme il y a divergence sur l'article 1bis, le dossier retournera au Conseil des Etats et Madame la conseillère fédérale Sommaruga aura pour tâche de convaincre le Conseil des Etats de biffer l'article 1ter, et ce sera ensuite la Conférence de conciliation qui traitera cette divergence.

Je vous invite donc à suivre la commission sur ces deux modifications.

Fluri Kurt · Mit-M · Conseil national · Soleure · Groupe libéral-radical

Die Kommission beantragt Ihnen einstimmig und ohne Minderheiten, an Ihren bisherigen Entscheiden festzuhalten.

Wir erinnern noch einmal daran, dass beide Kammern im Jahre 2010 je eine Motion unterstützt haben, die genau das verlangt, was wir jetzt aufgrund der beiden bereits genannten Vorkommnisse - Luftverkehrsabkommen mit Deutschland und UBS-Abkommen mit den USA - vorlegen. Wir sehen daher keine Veranlassung, jetzt, vier Jahre später, zu sagen, es sei nicht nötig, eine entsprechende Regelung zu treffen. Wir bitten den Ständerat, sich doch dieser seinerzeitigen Motionen zu erinnern.

Weiter ist im Rahmen der ständerätlichen Diskussion der Verdacht aufgetaucht, dieses Veto des Parlamentes gegenüber der vorläufigen Anwendung völkerrechtlicher Verträge könnte gewissermassen ein Einfallstor sein für das Verordnungsveto, das wir ja bereits zweimal in anderem Zusammenhang unterstützt haben und der Ständerat jeweils abgelehnt hat. Aber hier geht es nicht um Verordnungen, sondern um völkerrechtliche Verträge. Hier geht es auch nicht um eine Verwaltungs- und Bundesratskompetenz, sondern um die vorläufige Anwendung von Erlassen, für die wir zuständig sind. Deswegen ist der Vergleich mit dem Verordnungsveto aus unserer Sicht nicht korrekt.

Nun zu Absatz 1ter, zum verkürzten Differenzbereinigungsverfahren: Auch hier ist in unserer Kommission erstmals keine Minderheit entstanden. Jetzt möchte ich aber trotzdem noch auf die Einwände von Frau Bundesrätin Sommaruga eingehen, es gehe hier ja nur um ein Ja oder Nein und die Erlasse könnten materiell nicht abgeändert werden. Wenn Sie in Artikel 95 des Parlamentsgesetzes nachschauen, in welchen anderen Fällen wir diese verkürzte Differenzbereinigung haben, sehen Sie: Es sind Fälle, in denen wir nur Ja oder Nein sagen können. Es geht nämlich um das Eintreten oder Nichteintreten, die Annahme oder Ablehnung in der Gesamtabstimmung, die Genehmigung oder Ablehnung völkerrechtlicher Verträge, die Gewährleistung oder Nichtgewährleistung einer kantonalen Verfassung - also um lauter Fälle, wo wir einen Erlass materiell nicht abändern können, sondern ihm nur zustimmen oder ihn ablehnen können. Genau deswegen finden wir es richtig, auch in diesem Fall das verkürzte Differenzbereinigungsverfahren anzuwenden.

Wir bitten Sie deshalb, sich der Kommission anzuschliessen.

Lustenberger Ruedi · P-M · Conseil national · Lucerne · Groupe PDC-PEV

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Wir haben zur Kenntnis genommen, dass der Bundesrat in dieser Angelegenheit auf das Differenzbereinigungsverfahren verzichten möchte. Er beantragt deshalb, Artikel 7b Absatz 1ter des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes zu streichen.

Vote

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Kommission ... 167 Stimmen

Für den Antrag des Bundesrates ... 0 Stimmen

(0 Enthaltungen)