Base constitutionnelle concernant le partage du déficit entre les parents dans le droit relatif à l'entretien

Intervention de procédure

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Markwalder, Brand, Büchel Roland, Eichenberger, Hurter Thomas, Lüscher, Merlini, Nidegger, Rickli Natalie, Schwander, Stamm)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Markwalder, Brand, Büchel Roland, Eichenberger, Hurter Thomas, Lüscher, Merlini, Nidegger, Rickli Natalie, Schwander, Stamm)

Rejeter la motion

Schneider Schüttel Ursula · Mit-F · Conseil national · Fribourg · Groupe socialiste

Dans le cadre de la révision du droit de l'entretien de l'enfant, nous avons débattu, entre autres, la question du partage du déficit lors d'un divorce - "Mankoteilung" en allemand. Il s'agit de l'un des sujets principaux dans ce dossier. En effet, aussi bien le Tribunal fédéral que différentes organisations de défense des intérêts de la famille, de l'enfant, des femmes ou des hommes, attendent une solution ou une proposition du législateur pour ce problème. Je vous rappelle que le Tribunal fédéral avait adressé au législateur une invitation à trouver "une solution adéquate et cohérente" pour régler la situation notoirement insatisfaisante découlant du fait que les crédirentiers, c'est-à-dire en général l'épouse et naturellement toujours les enfants, supportent unilatéralement la charge du déficit en cas de divorce dans les situations où les revenus des conjoints ne sont plus suffisants pour couvrir les besoins des deux parties de la famille. Cet arrêt du Tribunal fédéral (ATF 135 III 66 considérant 10) date du 23 octobre 2008.

Dans son projet concernant la révision du Code civil, dans le chapitre relatif à l'entretien de l'enfant, le Conseil fédéral a expliqué en détail pourquoi il renonçait à régler le partage du déficit. Les domaines de droit concernés relevant non seulement de la compétence fédérale, pour ce qui est du droit civil de la famille, mais aussi de la compétence cantonale, pour ce qui est du droit de l'assistance publique, le Conseil fédéral est d'avis, en se référant à la Constitution, qu'il n'a pas la compétence nécessaire pour légiférer dans tous les domaines concernés.

Dans le cadre du débat sur l'entretien de l'enfant, vous avez rejeté, par 102 voix contre 85 et 1 abstention, la proposition Flach qui prévoyait d'intégrer directement le partage du déficit dans le Code civil. Cela montre qu'il y a néanmoins une nécessité d'agir.

En effet, de nombreuses personnes parmi vous sont d'avis qu'une base constitutionnelle pour légiférer sur le partage du déficit est nécessaire. La Commission des affaires juridiques a donc décidé de déposer une motion qui charge le Conseil fédéral de présenter une base constitutionnelle qui permette au législateur fédéral d'édicter des dispositions législatives relatives au partage du déficit. Votre commission a pris cette décision par 14 voix contre 11. Une minorité propose de rejeter la motion.

Au nom de la majorité de la commission, je vous prie de soutenir cette motion.

Amherd Viola · Mit-F · Conseil national · Valais · Groupe PDC-PEV

Mit vorliegender Motion der Kommission für Rechtsfragen unseres Rates soll der Bundesrat beauftragt werden, eine verfassungsmässige Grundlage vorzulegen, welche es dem Bundesgesetzgeber erlaubt, über die Mankoteilung zu legiferieren.

Bei der Frage der Mankoteilung geht es um Folgendes: In Trennungs- oder Scheidungsfällen kann die Situation eintreten, dass das gesamte Einkommen nicht genügt, um das Existenzminimum der Familienmitglieder zu decken. Das sind sogenannte Mankofälle. Heute ist der Mankofall so geregelt, dass dem unterhaltspflichtigen Elternteil das Existenzminimum belassen wird. Als Konsequenz muss der betreuende Elternteil Sozialhilfe beziehen, das heisst, das Manko wird einseitig überbunden. Zur belastenden Situation, Sozialhilfegelder zu beantragen, kommt für den betreuenden Elternteil der Nachteil hinzu, dass er mit Rückforderungen der Sozialhilfebehörde rechnen muss.

Die Unantastbarkeit des Existenzminimums des unterhaltspflichtigen Elternteils und damit die einseitige Mankoüberbindung auf den betreuenden Elternteil stellen nach Meinung der Kommissionsmehrheit eine Ungerechtigkeit dar, die dem Grundsatz entgegensteht, dass selbst nach einer Trennung oder Scheidung weiterhin beide Elternteile gemeinsam für den Unterhalt der Kinder zu sorgen haben und dass entsprechend auch ein Manko aufzuteilen wäre. Das Bundesgericht bestätigt diese Meinung in seinem Urteil vom 23. Oktober 2008. Es hält dort fest, dass die Mankoteilung einem richtigen Verständnis der familienrechtlichen Bestimmungen zum Unterhaltsrecht entspräche. Es hat aber auf einen Systemwechsel verzichtet, weil dies bei der heutigen gesetzlichen Grundlage, insbesondere in Bezug auf die Koordination mit den Vorschriften zur Sozialhilfe, zu Schwierigkeiten führen würde. Das Bundesgericht hat aber gleichzeitig den Gesetzgeber aufgefordert, gegebenenfalls unter Anpassung der betroffenen Gesetze bzw. Rechtsgebiete eine adäquate und kohärente Lösung zu schaffen.

Die Ausarbeitung einer solchen Lösung erweist sich als komplex. Denn die betroffenen Rechtsgebiete fallen in die Zuständigkeit des Bundes, nämlich das Zivilrecht, wie auch in jene der Kantone, das betrifft das Sozialhilferecht. Im Rahmen der Beratung des Kindesunterhaltsrechts hat der Bundesrat die Meinung vertreten, es fehle die verfassungsmässige Grundlage, um die Mankoteilung auf Bundesebene gesetzlich zu regeln, zumal das Sozialhilferecht eben in der Kompetenz der Kantone liege.

Mit vorliegender Motion soll nun die Kompetenz für den Bundesgesetzgeber geschaffen werden. Der Bundesrat beantragt die Annahme der Motion, wogegen eine Kommissionsminderheit deren Ablehnung beantragt. Für die Kommissionsminderheit besteht kein gesetzgeberischer Handlungsbedarf auf Bundesebene. Sie vertritt die Meinung, dass hier die Kantone in ihrem Zuständigkeitsbereich tätig werden sollen, sofern überhaupt notwendig.

Mit dem Bundesrat und mit der Kommissionsmehrheit bitte ich Sie, die Motion anzunehmen, damit die Grundlage für die Eliminierung einer offensichtlichen Ungerechtigkeit geschaffen werden kann.

Markwalder Christa · 2VP-F · Conseil national · Berne · Groupe libéral-radical

Im Namen einer starken Minderheit bitte ich Sie, die Motion der Kommission für Rechtsfragen unseres Rates zur Schaffung einer Verfassungsgrundlage für eine Mankoteilung zwischen den Elternteilen im Unterhaltsrecht abzulehnen. Dies empfehle ich sowohl aus gesellschaftspolitischen als auch aus juristischen Gründen. Wir müssen zur Kenntnis nehmen, dass das Institut der lebenslangen Ehe in unserer Gesellschaft in den letzten Jahren an Bedeutung eingebüsst hat. Mehr als 40 Prozent der geschlossenen Ehen werden in der Schweiz mittlerweile wieder geschieden. Eine Trennung und Scheidung eines verheirateten Paares bedeutet in aller Regel nicht nur Leid und Schmerz unter den Eheleuten und den betroffenen Kindern, sondern hat auch finanzielle Konsequenzen, die geregelt werden müssen.

Bei der Revision des Unterhaltsrechts haben wir die Frage nach einer sogenannten Mankoteilung zwischen Eheleuten erneut diskutiert, obwohl sich das Parlament in der Vergangenheit bereits deutlich dagegen ausgesprochen hat. Was bedeutet Mankoteilung konkret? Oft reicht ein Einkommen einer Familie nach einer Scheidung nicht mehr für einen ausreichenden Unterhalt der Familie. Zwei Haushalte bedeuten zweimal Mietkosten, zweimal Telefonanschlussgebühren, zweimal Billag-Rechnung usw. Kurz: Zwei Haushalte kosten logischerweise viel mehr als ein Familienhaushalt. Wenn diese finanzielle Leistung nicht durch den Ernährer oder die Ernährerin - in unserer Gesellschaftsstruktur ist es meistens immer noch der erwerbstätige Mann - erbracht werden kann, wird der Mankofall dem betreuenden Elternteil zugerechnet. In der Regel muss also die Mutter Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen, wenn das Einkommen nicht für zwei Haushalte ausreicht.

Die vorliegende Motion soll nun den Gesetzgeber beauftragen, eine Verfassungsgrundlage zu schaffen, um über solche Mankofälle zu legiferieren. Gesellschaftspolitisch würde sie geschiedene Männer und Frauen mit bescheidenem Einkommen ins Abseits stellen. Währenddem leistungsfähigen und willigen Personen, die zu 100 Prozent arbeiten, heute im Scheidungsfall ein existenzrechtliches Minimum belassen wird, müssten sie neu nach dem Regime der Mankoteilung ebenfalls Sozialhilfe in Anspruch nehmen, mit dem Ziel, die finanziellen Lasten quasi gerecht auszugleichen. Aber gerecht ist nicht, wenn beide Elternteile aufs Sozialamt geschickt werden, solange jemand zu 100 Prozent arbeitet. Gerecht ist, wenn der Arbeitswille gefördert wird und der Leistungswille von Scheidungspaaren nicht ausgebremst wird. Genau das würde aber eine Verfassungsgrundlage zur Mankoteilung bewirken. Unser Land ist darauf angewiesen, dass das Vertrauen in die Leistung im Arbeitsmarkt gestärkt und nicht durch eine fehlgeleitete Gerechtigkeitsüberlegung behindert wird.

Lassen Sie mich zum Schluss noch juristische Argumente gegen die verfassungsmässige Grundlage für eine Mankoteilung anführen. Die Architektur des Scheidungs- und Unterhaltsrechts ist bei Mankofällen komplex. Nicht nur das Zivilgesetzbuch bestimmt die Regeln, sondern auch die Sozialhilfegesetzgebung der Kantone, was die Sozialleistung und die Alimentenbevorschussung betrifft. Die Kantone haben das Bundesgericht dazu bewogen, einen gesetzgeberischen Handlungsbedarf festzustellen, der in der Beurteilung des Bundesamtes für Justiz und der politischen Folgerung der Kommission darin mündet, dass eine Verfassungsgrundlage für eine Regelung der Mankoteilung geschaffen werden muss. Die Notwendigkeit der Verfassungsgrundlage ist aus Sicht der Minderheit klar nicht gegeben. Eine Mankoteilung würde die Leistungsbereitschaft des zahlenden Elternteils potenziell bremsen. Eine Mankoteilung würde eine neue Ungerechtigkeit im Scheidungsfall und beim Unterhaltsrecht bedeuten. Und eine Mankoteilung könnte je nach Berechnungsmethode der Sozialämter einen neuen Schub bei den Sozialhilfekosten bedeuten, was wir klar verhindern wollen.

Aus diesen Gründen bitte ich Sie, die Motion abzulehnen.

Sommaruga Simonetta · VPBR-F · Conseil fédéral · Berne

Es wurde jetzt von der Vertreterin der Mehrheit und der Vertreterin der Minderheit erwähnt, dass im Moment einer Trennung respektive einer Scheidung die Haushaltskosten nicht geringer, sondern höher werden. Dann gibt es immer wieder die Situation, dass nicht genügend Geld vorhanden ist. Die heutige Regelung führt dazu, dass nach einer Trennung die Seite, die die Kinder betreut - das ist meistens die Mutter -, Sozialhilfe beziehen muss und dass der bezahlende Elternteil - der Vater in den meisten Fällen - das Existenzminimum behalten kann.

Wenn Sie diese Situation anschauen, dann können Sie eigentlich nicht mit guten Gründen erklären, warum ein Elternteil gezwungen wird, zur Sozialhilfe zu gehen, und der andere nicht; es gibt keine rationale Begründung dafür. Es ist im Gegenteil eine Diskriminierung des Elternteils, der Sozialhilfe beziehen muss, mit allem, was dazugehört. Sie wissen, dass man Sozialhilfe nicht einfach so beziehen kann; Sie müssen das begründen, Sie müssen das ausweisen, Sie müssen ein Budget vorlegen. Vor allem müssen Sie, wenn sich Ihre wirtschaftlichen Verhältnisse ändern, unter Umständen auch wieder Geld zurückbezahlen. All dies muss ein Elternteil leisten - in aller Regel ist das die Mutter, wenn nicht genug Geld da ist - und der andere Elternteil nicht. Das können Sie nicht erklären; das ist eine Diskriminierung, und das haben nicht nur der Bundesrat und die Mehrheit Ihrer Kommission so festgestellt, sondern das hat auch das Bundesgericht festgestellt; es wurde bereits gesagt. Es hat den Gesetzgeber aufgefordert, eine Lösung zu präsentieren.

Damit kein Missverständnis aufkommt: Wenn Sie die Mankoteilung regeln, fliesst nicht einfach mehr Geld. Es geht nicht darum, mehr Geld ins System zu pumpen, sondern es geht darum, die klare Diskriminierung der Frau, der Mutter aufzuheben, indem man sagt: Wenn nicht genug Geld da ist, wenn Geld fehlt, dann müssen das beide zu spüren bekommen, und beide müssen ihren Beitrag organisieren.

Wir haben die Gegenargumente selbstverständlich auch schon gehört. Die Kantone befürchten einen Mehraufwand. Man hat Angst, dass die Mankosituation für Frauen und Männer respektive für Mütter und Väter spürbar wird. Aber es ist eben so: Es besteht ein Manko, es ist nicht genug Geld da.

Das Argument, dass die Leistungsbereitschaft sinke, wenn beide Elternteile Sozialhilfe beziehen müssten, kann ich nicht nachvollziehen. Dann müssten Sie sagen, dass bei der heutigen Situation die Leistungsbereitschaft der Mütter auch nicht gegeben sei. Das finde ich dann schon ziemlich dicke Post für die Mütter. Nur weil sie Sozialhilfe beziehen, seien sie nicht mehr leistungsbereit; das ist die Folgerung, die von der Minderheit jetzt genannt wurde. Das ist, denke ich, doch nicht ganz gerechtfertigt, und vor allem wäre das ein Vorwurf an die Mütter, die heute unter Umständen gezwungen sind, Sozialhilfe zu beziehen, weil nicht genug Geld da ist.

Der Bundesrat hat versucht, diese Mankoteilung zur Änderung dieser diskriminierenden Situation bereits im Rahmen des Unterhaltsrechts zu regeln. Wir sind zum Schluss gekommen - wir haben das intensiv angeschaut -, dass heute eine verfassungsmässige Grundlage nicht vorhanden ist, weil ein Eingriff ins Sozialhilferecht erforderlich wäre, und das Sozialhilferecht ist kantonal geregelt. Deshalb hat der Bundesrat immer gesagt: Wenn man das regeln will, dann muss man es in der Bundesverfassung regeln. Ihr Rat hat diese Sicht dann schliesslich geteilt, und Ihre Kommission hat gesagt: "Dann schaffen wir jetzt die verfassungsmässige Grundlage." Das ist genau der Inhalt dieser Motion.

Ich verstehe die Befürchtungen einiger von Ihnen, die vielleicht sagen: "Ja, was packt dann der Bundesrat alles in diese Verfassungsgrundlage? Da wird er sicher versuchen, eine grundlegende Veränderung zu machen." Ich bitte Sie, geben Sie jetzt dem Bundesrat die Chance, Ihnen einen solchen Vorschlag zu unterbreiten. Die Mehrheit Ihrer Kommission will den Bundesrat beauftragen, die Verfassungsgrundlage für diese Frage der Mankoteilung zu schaffen - nicht mehr und nicht weniger. Es geht hier um die Regelung von Schnittstellen zwischen Bund und Kantonen. Es geht aber nicht einfach um mehr Geld, sondern es geht um die Abschaffung der massiven Diskriminierung der Frau im heutigen Zeitalter - darum geht es.

Ich bitte Sie, die Kommissionsmehrheit zu unterstützen. Es wird sicher noch Diskussionen brauchen, wie dieser Verfassungsartikel auszugestalten ist, aber die Diskriminierung ist ein Fakt. Sie ist nicht haltbar. Das hat auch das Bundesgericht gesehen, und es hat Sie aufgefordert, die entsprechenden Arbeiten an die Hand zu nehmen. Das ist der Inhalt dieser Motion. Ich bitte Sie, die Mehrheit Ihrer Kommission zu unterstützen.

Huber Gabi · Mit-F · Conseil national · Uri · Groupe libéral-radical

Frau Bundesrätin, ich staune schon, welche Unterstellungen Sie in Ihrem Votum gegenüber der Minderheit gemacht haben. Aber ich muss ja eine Frage stellen: Sind Sie sich bewusst, dass bei dieser Idee am Ende die Kommunen und die Kantone bezahlen?

Es gab eine Vernehmlassung, in der diese Frage aufgeworfen wurde. Sie wurde klar beantwortet: Am Ende wird das in den Kantonen und Gemeinden bezahlt. Es ist eben einfach so: Wenn zwei zur Sozialhilfe gehen, dann kostet es am Ende mehr. Dass man da quasi die Frauen schlechtmachen wolle, wie Sie unterstellen, ist nicht der Fall; das konnten Sie in der Kommission zur Kenntnis nehmen.

Sommaruga Simonetta · VPBR-F · Conseil fédéral · Berne

Die Gemeinden und die Kantone bezahlen ja ohnehin, sie bezahlen schon heute. Es geht hier ausschliesslich um die Frage, weshalb, wenn nicht genug Geld vorhanden ist, nur die Mütter zur Sozialhilfe gehen müssen und nicht auch die Väter. Ihre Aussage habe ich so interpretiert, dass der Leistungswille der Väter zurückgehen würde, wenn auch sie Sozialhilfe beziehen würden. Diese Schlussfolgerung kann ich nicht teilen.

John-Calame Francine · Mit-F · Conseil national · Neuchâtel · Groupe des VERT-E-S

Madame la conseillère fédérale, le constat que vous faites, qui est au désavantage des femmes, est-il aussi applicable dans les cantons où l'aide sociale ne constitue pas une dette, à l'instar de mon canton, où l'aide sociale n'est pas remboursable? Si l'on vous écoute bien, il s'agirait d'ouvrir deux dossiers d'aide sociale - donc plus d'administration -, alors que finalement, comme il n'y a rien à rembourser à l'aide sociale, il n'y a pas de déficit.

Sommaruga Simonetta · VPBR-F · Conseil fédéral · Berne

Il est vrai que si l'aide sociale ne doit pas être remboursée, il s'agit peut-être d'un problème en moins. Bénéficier de l'aide sociale implique d'entreprendre des démarches et de fournir des preuves et la question est de savoir pourquoi seules les femmes doivent faire cela. La question de la discrimination se pose ici. Bien sûr, si la dette ou l'aide sociale ne doit pas être remboursée, il s'agit d'un problème en moins, mais c'est aux cantons d'en décider. Ce que je peux vous garantir, c'est que si nous préparions un article constitutionnel ou une modification de la Constitution faisant l'objet d'une proposition, il est tout à fait clair que cela serait fait en étroite collaboration avec les cantons.

Markwalder Christa · 2VP-F · Conseil national · Berne · Groupe libéral-radical

Frau Bundesrätin, ich habe auch eine Frage an Sie, muss aber noch vorausschicken, dass ich keinesfalls ausgeführt habe, dass Mütter, die von Sozialhilfeleistungen leben müssen, deshalb nicht leistungswillig seien. Diese Aussage dürfen Sie mir so nicht in den Mund legen. Aber ich möchte Sie nun als Justizministerin fragen: Finden Sie es gerecht, wenn jemand, der zu 100 Prozent arbeitet, nicht einmal mehr aufs Existenzminimum kommt? Das ist der Kern der Mankoteilung.

Sommaruga Simonetta · VPBR-F · Conseil fédéral · Berne

Ich möchte Ihnen gar nichts in den Mund legen, Frau Markwalder. Was ich gehört habe, ist, dass Sie sagen, wenn Väter Sozialhilfe beziehen müssten, dann wären sie weniger leistungswillig. Da habe ich gedacht, das würde eigentlich für die Mütter auch gelten. Aber offenbar machen Sie hier einen Unterschied, da bin ich froh.

Ihre Frage ist, ob es gerecht ist, wenn jemand zu 100 Prozent arbeitet und trotzdem nicht das Existenzminimum behalten kann. Da muss ich Sie zurückfragen: Ist es denn etwas so anderes, wenn eine erwerbstätige Mutter zusätzlich die Kinder betreut und dann noch zur Sozialhilfe gehen muss, weil das gesamte Einkommen nicht genügt, als wenn ein Vater zur Sozialhilfe gehen muss? Ich sehe einfach den Unterschied nicht. Ich sehe nicht, dass es für einen Vater schwieriger ist, zur Sozialhilfe zu gehen, als für eine Mutter. Diesen Unterschied kann nicht nur ich nicht nachvollziehen, sondern das Bundesgericht auch nicht.

Lustenberger Ruedi · P-M · Conseil national · Lucerne · Groupe PDC-PEV

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Die Kommissionsmehrheit und der Bundesrat beantragen die Annahme der Motion. Eine Minderheit beantragt die Ablehnung der Motion.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 101 Stimmen

Dagegen ... 84 Stimmen

(1 Enthaltung)