Pour un rééquilibrage du fédéralisme

Lustenberger Ruedi · P-M · Conseil national · Lucerne · Groupe PDC-PEV

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Masshardt, Amarelle, Glättli, Gross Andreas, Heim, Leuenberger-Genève, Schenker Silvia, Tschümperlin)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Masshardt, Amarelle, Glättli, Gross Andreas, Heim, Leuenberger-Genève, Schenker Silvia, Tschümperlin)

Donner suite à l'initiative

Präsident (Lustenberger Ruedi, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Nordmann Roger · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe socialiste

Mon initiative parlementaire prévoit de réviser la Constitution fédérale de manière à rééquilibrer le système de représentation et de protection des cantons dans les votations à double majorité et de réviser aussi la composition du Conseil des Etats.

Le système est inchangé depuis 1848. La pondération est la même pour les voix des cantons et pour la composition du Conseil des Etats. Le système mériterait d'être rénové en profondeur pour plusieurs raisons.

1. Alors que la Suisse s'est fortement homogénéisée et unifiée depuis 1848, la forme du mécanisme fédéraliste est restée inchangée. Vu l'évolution démographique, la minorité de blocage nécessaire à l'obtention de la majorité est proportionnellement de plus en plus petite. Désormais, un Uranais a 39 fois plus d'influence dans la majorité des cantons lorsqu'il y a votation populaire et au Conseil des Etats qu'un Zurichois. En 1850, ce facteur était de 17.

2. Et c'est une conséquence, la clause qui prévoit la protection des petits cantons s'est renforcée alors même que le pays s'est homogénéisé.

3. Au fil du temps, le nombre de votations populaires exigeant la double majorité a augmenté en raison de l'extension matérielle des compétences de la Confédération et de l'extension matérielle de la politique internationale. Il en va de même du champ d'application de la législation fédérale et donc de l'influence du Conseil des Etats, qui est composé toujours selon la règle fédéraliste de 1848.

4. De ce fait, le champ d'application de la clause fédéraliste qui prévoit la protection des minorités s'est trouvé renforcé. Comme le montre l'étude des professeurs Vatter et Sager de 2006, les bénéficiaires de la majorité des cantons dans les cas de conflit entre la majorité du peuple et celle des cantons sont presque toujours les petits cantons de Suisse centrale et orientale. La Suisse romande et les grands cantons sont souvent parmi les perdants. Cette situation, fruit du hasard et de la géographie, est une source de frustration qui menace en profondeur l'adhésion de la population au principe du fédéralisme.

5. Le système actuel n'offre aucune protection aux minorités linguistiques. Alors qu'elle représente 25 pour cent de la population, la Suisse romande n'est représentée que par 17 pour cent des membres du Conseil des Etats et que par 17 pour cent environ dans la pondération des votations populaires. Le Tessin, qui représente environ 5 pour cent de la population, n'est nullement surreprésenté dans le système fédéraliste puisqu'il a 4,3 pour cent des voix des cantons.

C'est donc un comble, pour un mécanisme qui est censé protéger les minorités, qu'il renforce la position de la majorité linguistique! La votation du 9 février 2014 sur l'initiative "contre l'immigration de masse" nous a offert une quasi-collision assez paradoxale puisque toute la Suisse romande a voté contre cette initiative, mais le mécanisme fédéraliste de 1848 de la majorité des cantons ne l'a protégée en rien contre une telle collision.

Dans mon texte, j'ai laissé ouverte la nature de cette repondération, car plusieurs solutions sont envisageables selon l'augmentation ou non du nombre total de suffrages des cantons.

Après 165 ans, je pense qu'il est juste d'adapter nos institutions sur ce point. L'architecture était excellente pour éviter le redémarrage de la guerre du Sonderbund, mais on n'en est plus tout à fait là aujourd'hui. Le conflit confessionnel est enterré depuis longtemps. Les frontières cantonales n'ont plus la même signification. Il en va des institutions comme des autres structures humaines, une bonne dose de stabilité est judicieuse, mais il faut éviter la calcification et la rigidité excessive. Nos institutions gagneraient en pertinence et en crédit auprès de la population en ajustant le mode de calcul de la clause de protection fédéraliste. C'est ce chantier que je vous propose d'ouvrir aujourd'hui. Je le fais exprès sous la forme d'une initiative formulée de façon ouverte, pour que nous puissions collectivement développer la solution.

Je vous invite à donner suite à mon initiative parlementaire.

Gross Andreas · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe socialiste

Ich weiss nicht, ob Sie eines der staatspolitisch und demokratiepolitisch schönsten Zitate von Dürrenmatt kennen. Friedrich Dürrenmatt hat vor zwanzig Jahren schon gesagt: Die Schweizer, die untereinander sehr verschieden sind, bleiben so gerne zusammen, weil man sie alle Vierteljahre über ihre Differenzen streiten lässt. Was heisst das? Einerseits zeigt das die Genialität des Föderalismus, welcher immer wieder die verschiedenen Teile sich neu zusammensetzen lässt, indem jede Sache immer wieder eine neu zusammengesetzte Mehrheit finden muss. Andererseits stellt die Demokratie ein Verfahren bereit, das viel mehr ist als einfach die Mehrheitsregel oder eine mathematische Regel: Die verschiedenen kleinen Teile sind über ihren mathematischen Anteil hinaus gewichtet und können sich so mehr einbringen als die grossen. Dieser genialen Struktur verdankt die Schweiz sozusagen ihre Stabilität, ihren inneren Zusammenhalt, die Befriedung alter Konflikte, und ihr verdankt sie es, dass sich so verschiedene Gruppen von Menschen so gut zusammengefunden haben und zusammenfinden.

Wenn Sie sich das überlegen, sehen Sie: Der Schlüssel zu diesem Erfolg besteht sozusagen darin, dass man beim Ausrechnen des Ergebnisses die richtigen Minderheiten richtig übergewichtet. Aber die Gesellschaft hat sich in den letzten 166 Jahren verändert, und das System, nach dem wir rechnen, ist immer noch das gleiche. Verändert hat sich zum Beispiel, dass die kleinen Kantone viel kleiner geworden sind und die grösseren Kantone viel grösser. Herr Nordmann hat Ihnen ein Beispiel genannt: Appenzell und Zürich, das ist eine massive Verschiebung des Verhältnisses. Die Differenz zwischen Stadt und Land ist viel grösser geworden: 1848 war es 1 zu 1, heute ist es 4 zu 1 zugunsten der Städte. Allerdings käme die Agglomeration, die sich in den Kantonen zum Teil schlecht abbildet, mit einer besonderen Regel noch dazu.

Die klassische Konfliktlinie zwischen protestantisch und katholisch hat in ihrer Bedeutung abgenommen, aber die Sprachdifferenz, die kulturelle Konfliktlinie zwischen den Sprachregionen, wie Herr Nordmann auch gesagt hat, hat eher zugenommen. Der kulturelle Unterschied und die Notwendigkeit, über die kulturellen und die Sprachgrenzen hinaus zu integrieren, haben zugenommen. Da besteht jetzt die Frage, ob wir nicht verpflichtet sind - weil wir die Qualität der Sache, weil wir die Integrationskraft des Föderalismus bewahren möchten -, die Spielregeln zu ändern, damit sie eher wieder der heute möglichen Konfliktsituation angepasst sind. Es darf nicht passieren, dass diejenigen, die in einer Abstimmung verlieren, ihre Niederlage nicht mehr akzeptieren, weil sie die Spielregeln, das System als völlig unfair betrachten.

Die grosse Qualität des Vorschlages von Herrn Nordmann besteht eben darin, dass er nicht, wie das in den letzten dreissig Jahren immer wieder der Fall war, eine konkrete Idee in den Vordergrund stellt. Frau Robert hat vor 25 Jahren den Anfang gemacht und gesagt, man solle den kleinen Kantonen einen Sitz im Ständerat oder eine Standesstimme beim Ständemehr wegnehmen. Das geht nicht, das haben wir gelernt. Es gibt den anderen Vorschlag, die Städte aufzuwerten, d. h., fünf grosse Städte in den Ständerat zu bringen. Das ist für viele auch nicht überzeugend. Es gibt einen anderen Vorschlag, wonach man sagt, die acht grössten Kantone sollten eine zusätzliche Stimme und einen zusätzlichen Ständerat bekommen. Das hätte den ganz grossen Vorteil, dass in Bezug auf die Sprachregionen, auch in Bezug auf das Tessin alles im gleichen Verhältnis bleiben würde, die Situation und die Mehrheitsverhältnisse aber wieder denjenigen von 1849 angeglichen würden.

Wie Herr Nordmann aber richtig gesagt hat, können wir den Schlüssel für eine bessere Lösung zusammen finden: Es kann jeder seine Sicht, wie man es machen könnte, einbringen, wenn wir dieser Initiative Folge geben.

Das Schlimmste wäre aber, das zu sagen, was ein Kollege in der Kommission gesagt hat - ich darf nicht sagen, wer es war -: Es habe ja noch keine Rebellion gegeben, es habe noch keinen Aufstand gegeben, deshalb müsse man nichts tun. Unsere Verpflichtung hier ist es, dafür zu sorgen, dass es nie eine Rebellion gibt. Das kann man nur tun, indem man die Spielregeln rechtzeitig zur Wahrung, zur Rettung der genialen Grundidee anpasst. Das müssen wir tun, damit es keine Rebellion gibt. Auch wenn Herr Bäumle gesagt hat, eine solche Lösung würde man nicht finden, weil wir uns nicht einigen könnten, sollten wir es trotzdem mindestens versuchen. Sonst hätten wir schon verloren - und dann gibt es die Rebellion, die wir nicht wünschen können.

Amaudruz Céline · Mit-F · Conseil national · Genève · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Monsieur Nordmann a déposé une initiative parlementaire intitulée "Pour un rééquilibrage du fédéralisme", qui prévoit de modifier la Constitution fédérale de façon à atténuer le pouvoir des cantons les moins peuplés lors des votations fédérales à double majorité ainsi qu'à modifier la composition du Conseil des Etats.

Selon l'auteur de l'initiative, le poids politique des cantons est resté inchangé depuis 1848 alors que la Suisse s'est fortement homogénéisée depuis lors. Il constate ainsi que le poids des petits cantons est devenu trop important, la proportion de la population étant maintenant bien plus élevée dans les grands cantons qu'à l'origine. Ainsi, l'influence du canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures est maintenant 44 fois plus élevée que celle du canton de Zurich au Conseil des Etats et lorsqu'une votation nécessite la majorité des cantons, alors que ce facteur était de 11 en 1848.

Constatant ce déséquilibre, l'auteur de l'initiative conclut que le système qui prévoit la protection des petits cantons s'est trop fortement renforcé et qu'il y a lieu de corriger cette anomalie en modifiant la Constitution avant que la disposition favorable des populations à l'égard du fédéralisme soit remise en question. Selon lui, le déséquilibre actuel pourrait susciter de la frustration chez les habitants des cantons défavorisés.

Lors de sa séance des 29 et 30 août de l'année dernière, la Commission des institutions politiques de notre conseil a entrepris l'examen de cette initiative parlementaire.

Une partie des commissaires comprend parfaitement la situation décrite par l'auteur de l'initiative et part du principe qu'il faut changer les choses avant qu'il soit trop tard. En effet, il est anormal, selon eux, que le poids politique d'un canton ou des représentants d'un canton au Conseil des Etats soit exagérément plus élevé que celui d'un canton qui a une population cinq à dix fois plus élevée.

Une autre partie des commissaires relève, au contraire, que si le système actuel était à ce point déséquilibré, il y a longtemps que les conséquences d'un tel déséquilibre seraient apparues et que la population des cantons décrite comme défavorisée par le système actuel serait intervenue pour changer les choses. Il apparaît, au contraire, que le système actuel, qui implique la protection des cantons plus petits dans un système confédéral, est admis par l'ensemble de la population. Le système de la répartition des membres du Conseil national proportionnellement à la population de chaque canton est là pour rétablir l'équilibre dans un système dit bicaméral.

Interrogé sur la façon dont il faudrait changer les choses, l'auteur de l'initiative n'apporte aucune solution et dit qu'il faudrait entreprendre une étude générale sur la question afin de trouver la meilleure solution.

Après une discussion nourrie, la majorité de la commission, peu convaincue par les propos de l'auteur de l'initiative et estimant que la situation actuelle respecte les objectifs inscrits dans la Constitution fédérale - d'ailleurs repris dans la révision totale de 1999 -, vous invite à ne pas donner suite l'initiative parlementaire Nordmann.

Ainsi, par 13 voix contre 8, la commission vous propose de ne pas donner suite à l'initiative.

Bäumle Martin · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe vert'libéral

Worum geht es? Die parlamentarische Initiative Nordmann will die Bundesverfassung so ändern, dass das System der Vertretung und des Schutzes der Kantone in den Abstimmungen, die sowohl des Volks- als auch des Ständemehrs bedürfen, sowie die Zusammensetzung des Ständerates entsprechend den heutigen Verhältnissen wieder ins Gleichgewicht gebracht werden können.

Die Kommission hat festgestellt, dass man zwar ein Grundverständnis für das Anliegen des Vorstosses hat. Das Gewicht zwischen den kleinen und den grossen Kantonen hat sich in den letzten Jahrzehnten klar verschoben. In diesen Punkten hat die Kommission die Analyse von Herrn Nordmann nicht als falsch bezeichnet. Man kann aber nicht feststellen, dass diese real vorhandene Verzerrung zu einer markanten Verzerrung der Demokratie geführt hätte. Es handelt sich klar um Einzelfälle, aus denen sich kein Reformbedarf zulasten der kleinen Kantone ableiten lässt.

Insgesamt handelt es sich beim heutigen System um ein äusserst stabiles und austariertes System des Minderheitenschutzes. Die gleiche Berücksichtigung jedes einzelnen Kantons, unabhängig von seiner Grösse, bei der Berechnung des Ständemehrs und der Zusammensetzung des Ständerates stellt einen der zentralen Pfeiler des schweizerischen Föderalismus dar. Unser System ist nun einmal so ausgestaltet, dass die Minderheiten eher etwas mehr Rechte haben als die Mehrheiten. Das müssen gewichtige Kantone wie der Kanton Waadt oder der Kanton Zürich, aus dem z. B. ich stamme, respektieren. Aus Sicht der Mehrheit der Kommission besteht also kein Handlungsbedarf, diese Einzelfälle zum Anlass zu nehmen, ein gutaustariertes Grundsystem zu ändern.

Zudem: Der Initiant schlägt ja kein konkretes System vor, sondern erteilt nur einen Auftrag zur Suche nach einem neuen System. Diese Suche würde eher zu Unfrieden und Unruhe zwischen den Kantonen führen. Auf jeden Fall würde eine neue Lösung andere oder neue Verlierer schaffen. Es wäre z. B. sehr aufwendig, einen neuen Berechnungsmodus für das Ständemehr zu finden. Dies würde möglicherweise - ich komme noch zu einem Beispiel - kaum zu wesentlich anderen Resultaten führen. Wahrscheinlicher ist, dass gar keine Lösung gefunden würde, die letztlich hier in beiden Räten eine Mehrheit finden würde. Denken Sie daran, dass auch der Ständerat darüber entscheiden muss.

Ich möchte auf einige Zahlen hinweisen: Es gab bisher nur neun Verfassungsabstimmungen, die am Ständemehr allein gescheitert sind. Damit kann man nicht von einer besonderen Häufung oder von einem grossen Problem sprechen. Ausser in einem Fall handelte es sich im Übrigen um Abstimmungen, die sowieso extrem umstritten und knapp waren und bei denen auch nur ein knappes Volksmehr zustande kam. Es gibt auch die andere Seite: Es gibt auch drei Vorlagen, die trotz Ständemehr am Volksmehr gescheitert sind. Also: Das Verhältnis von 9 zu 3 ist auch nicht tragisch.

Ich habe einmal geschaut, wie es wäre, wenn wir ein Modell hätten, bei dem wir das Ständemehr und das Volksmehr bei so knapp verlaufenden Abstimmungen z. B. gewichten würden. Bei den neun erwähnten Abstimmungen würde genau in einem Fall ein Unterschied entstehen, und zwar bei der Abstimmung über den Konjunkturartikel vom 2. März 1975. Weil das Verhältnis der Stände 11 zu 11 war und ein Nein resultierte, wäre dort mit einer solchen Gewichtung tatsächlich ein anderes Resultat herausgekommen. In allen anderen Fällen wie Familienartikel, Energieartikel, die das Ganze ausgelöst haben, hätte sich nach diesem Modell, das wenig ändert und nicht an den Grundfesten rüttelt, gar nichts verändert. Da ist schon die Frage, ob sich der Aufwand lohnt, für ein zu befürchtendes Nullresultat ein System zu suchen, das wahrscheinlich kaum zu finden ist und das, wenn es gefunden werden könnte, kaum mehrheitsfähig wäre.

Aus all diesen Gründen beantragt Ihnen die Kommission mit 13 zu 8 Stimmen, trotz Verständnis für das Anliegen, der parlamentarischen Initiative Nordmann keine Folge zu geben.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 58 Stimmen

Dagegen ... 113 Stimmen

(3 Enthaltungen)