KVG. Rechtsgrundlage für den Krankenkassen-Vergleichsdienst des BAG

Verfahrensbeitrag

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Fehr Jacqueline, Carobbio Guscetti, Gilli, Heim, Rossini, Schenker Silvia, Steiert, van Singer)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Fehr Jacqueline, Carobbio Guscetti, Gilli, Heim, Rossini, Schenker Silvia, Steiert, van Singer)

Donner suite à l'initiative

Le président (Rossini Stéphane, président): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission.

Steiert Jean-François · Mit-M · Nationalrat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

L'initiative parlementaire Rossini a pour but l'élaboration d'une base légale pour développer le comparateur de primes de la Confédération, priminfo.ch, c'est-à-dire le comparateur de primes de l'assurance-maladie sociale géré par l'Office fédéral de la santé publique.

Le but visé est d'un intérêt public évident. Il s'agit en effet de donner à la population, en plus des sites de comparaison privés - souvent partiaux et engagés dans des luttes politiques au lieu d'être neutres -, la possibilité de disposer d'un comparateur indépendant et gratuit avec toutes les données et les fonctions nécessaires à la bonne application de la loi sur l'assurance-maladie. Les comparateurs de primes existent depuis une vingtaine d'années en gros, c'est-à-dire depuis l'instauration du libre passage dans l'assurance-maladie obligatoire avec l'entrée en vigueur de la LAMal en 1996.

Jusqu'en 2009, le marché était occupé exclusivement par les comparateurs commerciaux qui tiraient leurs revenus de commissions versées par les assureurs-maladie avec des coûts de courtage de plusieurs dizaines de millions de francs à la charge des assurés. D'autre part, ces comparateurs privés ont souvent développé des pratiques douteuses à la limite de la légalité. Ils se sont ainsi rendus complices d'opérations systématiques de sélection des risques orchestrées par certains grands assureurs. En 2009, souhaitant améliorer la transparence tout en limitant la charge sur les primes, les milieux de l'information et de la défense des consommatrices et des consommateurs ont lancé un comparateur gratuit pour les assureurs et les assurés. En automne 2011, l'OFSP a mis en production son propre comparateur, priminfo.ch, un comparateur indépendant, gratuit et qui dispose par ailleurs d'une fonction de renvoi vers l'assureur en un clic. C'est ce qu'on appelle l'offre en un clic qu'offrent les comparateurs privés et que, par égalité de traitement, le comparateur public devrait pouvoir aussi offrir, car cela simplifie la vie des consommatrices et des consommateurs, des assurés qui souhaitent changer d'assureur lors de l'exercice annuel que nous connaissons chaque automne.

Le comparateur des consommateurs a, à tort, été désactivé dans la mesure où les assurés disposaient d'un comparateur indépendant et gratuit.

En hiver 2011/12, l'entreprise privée Comparis a menacé d'engager une procédure contre l'OFSP, l'accusant de pratiquer une concurrence déloyale. Cette accusation se fondait sur l'absence de base légale permettant de devenir, par l'offre en un clic, un soi-disant courtier alors qu'aucune commission n'était perçue. En réalité, il s'agissait, à chaque clic de redirection sur priminfo.ch, d'une perte de chiffre d'affaires pour Comparis. Comparis a alors obtenu la signature d'un accord, en avril 2012, en vertu duquel le comparateur de l'OFSP reste opérationnel mais ne peut plus offrir aux assurés la redirection vers l'assureur en un clic. Les assurés-consommateurs sont ainsi soumis au diktat des comparateurs commerciaux.

Afin de mettre fin à une inégalité de traitement dont bénéficient aujourd'hui les prestataires privés au détriment de l'offre publique, au détriment des consommatrices et consommateurs, il est nécessaire de créer une base légale telle que vous le propose aujourd'hui l'initiative parlementaire Rossini.

Le Conseil fédéral ne peut pas prendre position sur les initiatives parlementaires, mais il a très clairement exprimé son soutien au contenu de cette initiative, intégralement, dans la mesure où il a soutenu une motion de la même teneur, le 7 décembre 2012, notamment avec les arguments suivants. Je citerai, en l'absence du conseiller fédéral qui, institutionnellement, ne peut pas le faire, l'avis du Conseil fédéral sur le contenu de la motion Rossini 12.3839: "Pour l'assurance obligatoire des soins, le rapport d'assurance prend naissance lorsque la personne s'annonce auprès d'un assureur reconnu par le DFI. Le rapport est ainsi conclu par une déclaration unilatérale de volonté de l'assuré qui n'est pas sujette à acceptation de la part de l'assureur. Une offre de ce dernier n'est donc pas nécessaire. Le calculateur de primes mis à disposition par le DFI permet aux assurés de prendre connaissance et de comparer l'ensemble des primes de tous les assureurs actifs dans leur région. Sur la base de ces informations neutres et complètes, les assurés choisissent leur assureur, leur modèle d'assurance et leur franchise." Le Conseil fédéral précise ensuite les raisons pour lesquelles un clic direct serait néanmoins utile: "Comme le Conseil fédéral souhaite offrir aux assurés un service optimal, il est disposé à développer l'instrument de la Confédération de manière à ce que les assurés ne soient pas obligés d'introduire plusieurs fois leurs données personnelles lors de différentes étapes de la comparaison des primes et de la requête d'affiliation, mais qu'ils puissent faire établir une offre directement à partir du comparateur de la Confédération s'ils le souhaitent."

C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral proposait d'accepter la motion, identique à l'initiative parlementaire dont nous discutons aujourd'hui.

Cette motion a été rejetée sans aucune discussion, un peu par les hasards du calendrier, un peu sans doute aussi par l'excellente organisation du comité consultatif de Comparis, qui comprend des collègues de pratiquement tous les bords politiques représentés ici dans la salle. Cette motion n'a donc pas abouti. C'est la raison pour laquelle nous reprenons aujourd'hui exactement le même texte, sous forme d'initiative parlementaire Rossini.

Tout comme le Conseil fédéral à l'époque avait pris position en faveur de la motion, je vous invite à donner suite à cette initiative parlementaire.

Heim Bea · Mit-F · Nationalrat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Im Namen der Minderheit und auch im Namen unserer geschlossen hinter dem Antrag der Minderheit stehenden SP-Fraktion beantrage ich Ihnen, dieser parlamentarischen Initiative Folge zu geben.

Diese Initiative hat zum Ziel, dass der Bevölkerung ein unabhängiger, neutraler und kostenfreier Krankenkassen-Vergleichsdienst zur Verfügung gestellt wird. Weil das bisher von privater Seite her nicht möglich war, sind die rechtlichen Grundlagen zu schaffen, damit allenfalls die öffentliche Hand einspringen kann und die Versicherten das für sie beste Prämienmodell wählen können.

Wir haben das Wettbewerbssystem unter den Krankenkassen; das ist gesetzlich festgelegt. Aber damit der Wettbewerb spielt, braucht es eben auch Spielregeln. Die Hauptspielregel ist die, dass die Versicherten Zugang zu allen Informationen erhalten und als informierte Bürger volle Wahlfreiheit haben. Das ist ihr Recht und ist auch die Bedingung für einen funktionierenden Wettbewerb. Im heutigen Kassen- und Prämienmodell-Dschungel ist das ein mehr als berechtigtes Anliegen, denn die Politik erwartet von den Versicherten, ja ermuntert sie alljährlich dazu, dass sie sich doch informieren und immer wieder prüfen, welches Prämienmodell denn am besten auf sie und ihre Bedürfnisse zugeschnitten sei und dann auch das günstigste für sie sei. Damit die Versicherten dies wirklich tun können, müssen sie eben zu sämtlichen Prämienmodellen sämtlicher Kassen Zugang haben.

Nun, Comparis hat dieses Kundenbedürfnis entdeckt, okay, nur muss Comparis sich und seine Dienstleistungen auch irgendwie finanzieren. Was liegt da näher, als die Krankenkassen für diesen Dienst zur Kasse zu bitten? Doch wer zahlt, befiehlt: Wenn die Kassen schon Beiträge bezahlen - es sollen Entschädigungen in zweistelliger Millionenhöhe sein, die wir über die Krankenkassenprämien auch wieder finanzieren -, wollen die Kassen auch bestimmen, wie sie sich über einen Dienstleister X oder über Comparis präsentieren, mit welchen Produkten, mit welchen Produkten aber eben auch nicht. So ist das halt mit der finanziellen Abhängigkeit.

Aber weiss der Kunde heute, wie sich ein Vergleichsdienst, wie sich Comparis finanziert? Nein! Weiss der Kunde von vornherein, dass er nur eine eingeschränkte Auswahl an Modellen präsentiert bekommt? Nein! Hat der Kunde eine Alternative, hat er heute eine Möglichkeit für einen Vergleich der Offerten auf der Basis einer unabhängigen, neutralen und vollständigen Information? Nein!

Wenn wir aber schon das Wettbewerbssystem haben, wenn die Versicherten aufgefordert werden, immer wieder zu überprüfen, was für sie die günstigste Krankenkassenprämie ist, dann müssen sie eben auch - wie gesagt - Zugang zu allen Modellen haben, zu allen Informationen, zu allen möglichen Angeboten und nicht nur zum Beispiel zu jenen mit den höchsten Franchisen; das wäre ja bereits eine Risikoselektion, die wir ja eigentlich nicht wollen. Die Versicherten müssen wissen, ob der von ihnen benutzte Vergleichsdienst von den Kassen finanziert ist oder von irgendeiner anderen Stelle. Und vor allem müssen sie auch einen völlig neutralen, unabhängigen Vergleichsdienst wählen können, der ihnen eine entsprechende Offerte vermitteln kann. Das ist heute nicht der Fall.

In den Jahren, seit denen es ein solches Vergleichsdienstangebot gibt, hat sich auch nichts in diese Richtung entwickelt, weil es keinen finanziellen Anreiz gibt, ein solches neutrales Angebot bereitzustellen, und weil die gesetzliche Grundlage für die Finanzierung eines solchen neutralen Angebots fehlt. Darum braucht es ein Ja zu dieser parlamentarischen Initiative. Es besteht Handlungsbedarf.

Ich bitte Sie, dieser parlamentarischen Initiative Folge zu geben.

von Graffenried Alec · Mit-M · Nationalrat · Bern · Grüne Fraktion

Frau Kollegin Heim, die Konsumentinnen und Konsumenten fühlen sich eigentlich bei den meisten Produkten auch in der Lage, selbstständig zu entscheiden, ohne dass sie eine Unterstützung haben, wie sie hier gefordert wird. Nun gibt es aber Private, die dieses Angebot zur Verfügung stellen. Sie haben Comparis genannt. Ich sage auch, dass ich bei Comparis in einem Beirat bin. Sie haben gesagt, Comparis bilde nicht sämtliche Modelle ab. Wissen Sie, dass Comparis sämtliche Versicherungsprämien für alle Versicherungsregionen in der ganzen Schweiz vergleicht und zum Vergleich anbietet?

Heim Bea · Mit-F · Nationalrat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Ich weiss, dass Comparis zum Teil eben Angebote macht, die von den Krankenkassen und Versicherern bestimmt werden, dass Comparis die Modelle nur mit den höchsten Franchisen anbietet. Das ist ein Fakt. Von daher braucht es eben einen vollen, einen umfassenden Vergleich. Das ist heute nicht gegeben. Und es ist im Zusammenhang mit dem Vergleich - es kam ja ein Vergleich zwischen den betroffenen staatlichen Stellen und Comparis zustande - auch diskutiert worden, ob es auch Offerten geben solle, ganz konkret bei Priminfo. Das wurde von Comparis dann bestritten, das dürfe so nicht sein. Man hat sich vorläufig darauf geeinigt. Aber das ist natürlich schon eine zusätzliche Erschwernis und eine zusätzliche Hürde für die Versicherten, wenn sie dann von Priminfo doch wieder zum privaten Dienstleister wechseln müssen und gar nicht wissen, wie dieser finanziert ist, und gar nicht sicher sind, ob sie eben alle Prämienmodelle präsentiert bekommen.

Stolz Daniel · Mit-M · Nationalrat · Basel-Stadt · FDP-Liberale Fraktion

Kollege Rossini, dem ich an dieser Stelle sehr herzlich für seine sehr charmante Ratsführung danke, hat gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und auf Artikel 107 des Parlamentsgesetzes eine parlamentarische Initiative mit dem folgenden Inhalt eingereicht: "Es werden die nötigen Rechtsgrundlagen für den Ausbau des Vergleichsdienstes für Prämien der sozialen Krankenversicherung des Bundesamtes für Gesundheit erlassen, damit der Bevölkerung ein unabhängiger und kostenfreier Vergleichsdienst zur Verfügung steht, der die Gesamtheit der Daten und Funktionen enthält, die für die ordnungsgemässe Anwendung des KVG nötig sind." Die Begründung für diese parlamentarische Initiative haben Sie jetzt von Kollegin Heim und von Kollege Steiert gehört.

Ihre Kommission, die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates, hat sich an der ordentlichen Septembersitzung mit dieser parlamentarischen Initiative beschäftigt. Um es vorwegzunehmen: Mit 14 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung beantragt Ihnen Ihre Kommission, der parlamentarischen Initiative Rossini keine Folge zu geben. Warum?

Es gibt schon einen völlig unabhängigen Vergleichsdienst, nämlich den des BAG. Unter www.priminfo.ch liefert er bereits heute umfassende und auch völlig neutrale Informationen. Der Bund aber soll nicht private Vergleichsdienste konkurrenzieren, die es auch noch gibt, indem er selber seinen Service für die an einem Kassenwechsel Interessierten weiter ausbaut. So argumentiert die Mehrheit Ihrer Kommission.

Gemäss der Logik eines regulierten Wettbewerbs, gerade auch im Gesundheitswesen, soll der Staat die Rahmenbedingungen festlegen. Dies beinhaltet vor allem eine durchdachte Gesetzgebung mit einer möglichst minimalen Reglementierung. Der Staat aber soll nicht direkt, zum Beispiel als Akteur, im Markt eingreifen. Lieber soll er es den Akteuren selber überlassen, wie sie sich organisieren, wie sie sich aufstellen wollen. Er sollte sich in deren Art der Geschäftsführung nicht einmischen und weitgehend die Konkurrenz spielen lassen. Das wäre mit der Umsetzung der parlamentarischen Initiative 13.448 überhaupt nicht mehr der Fall. Vielmehr würde sie nicht nur dem BAG neue Kompetenzen geben, sondern auch die Rolle des Staates im Gesundheitssystem insofern verstärken, als er direkt - noch stärker als heute schon - als Akteur aktiv würde.

In der SGK-NR war es völlig unbestritten, dass die Verstärkung des Wettbewerbs grundsätzlich auch im Bereich der Vergleichsdienste begrüsst wird. Dieser Wettbewerb erlaubt es, einen gewissen Druck auf die Kosten auszuüben. Die Konsequenz daraus sind attraktivere Preise. Der Wettbewerb zwischen den Akteuren ist gleichzeitig auch der Innovation förderlich.

Mit der Lancierung von www.priminfo.ch durch das BAG, also mit einem direkten Eingriff in den Markt als Massnahme zur Förderung des Prämienvergleichs, hat der Bund schon sehr viel getan, um die obigen Überlegungen umzusetzen. Privatpersonen können auf www.priminfo.ch bereits heute kostenlos die Gesamtheit der Prämien aller Versicherer vergleichen. Dank dieser Informationen können sie das gewünschte Versicherungsprodukt auswählen. Um ihren Krankenversicherer zu wechseln, genügt es, eine Beitrittserklärung an den neuen Krankenversicherer zu senden. Einzig der direkte Klick mit der Auslösung einer Offerte ist bei www.priminfo.ch nicht möglich. Aber das ist auch gar nicht nötig, weil Sie keine Offerte brauchen; Sie können gemäss KVG die Krankenkasse auch ohne Offerte problemlos wechseln.

Daneben gibt es tatsächlich verschiedene private Vergleichsdienste, diese sind erwähnt worden - es gibt nicht nur einen Dienst. Diese präsentieren sich aber je nach Zusammenarbeitsmodell mit einzelnen Versicherern unterschiedlich. Es gibt auch schon heute Vergleichsdienste, die nonprofitmässig organisiert sind. Wer also Comparis - um das Kind beim Namen zu nennen; um diesen Dienst geht es ja - aus welchen Gründen auch immer nicht mag und nicht will, hat schon heute verschiedene Alternativen. Heute schon ist über Private wie auch über www.priminfo.ch der Zugang für uns alle zu allen Informationen absolut gewährleistet. Es gibt deshalb keinen Grund, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben.

Ich betone es noch einmal: Den letzten Klick zur Auslösung einer Offerte brauchen Sie eigentlich nicht, weil Sie keine Offerte einholen müssen. Sie können direkt den Krankenkassenanbieter wechseln.

Deshalb sieht die SGK-NR keinen Handlungsbedarf. Sie beantragt mit 14 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung, der parlamentarischen Initiative Rossini keine Folge zu geben.

Clottu Raymond · Mit-M · Nationalrat · Neuenburg · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Monsieur Rossini a déposé son initiative parlementaire en septembre 2013, car sa première motion, qui allait dans le même sens, avait été rejetée par notre conseil par 118 voix contre 68, sans la moindre discussion et sans pouvoir la confronter à l'avis néanmoins positif du Conseil fédéral.

Le conseiller national Rossini réaffirme que le comparateur de primes dans un système concurrentiel tel que celui de l'assurance obligatoire des soins est important pour les utilisateurs et qu'il doit être neutre. En 2011, le comparateur de l'Office fédéral de la santé publique, indépendant et gratuit, disposait d'une option de renvoi sur le site des assureurs mais ne disposait pas, contrairement aux comparateurs commerciaux, d'un clic vers l'offre de l'assureur faute de base légale autorisant cela, d'où l'initiative qui nous est soumise, dont le but est de remédier à cet état de fait.

Selon les partisans de cette initiative, il a été démontré que les comparateurs commerciaux avaient mis en place des biais de sélection portant sur les risques et qu'à une exception près les deux autres comparateurs commerciaux ne présentaient pas l'ensemble des caisses-maladie. Ils s'engagent à présenter uniquement les acteurs principaux du marché. Par ailleurs, ces comparateurs commerciaux sont financés par les cotisations versées aux caisses-maladie et par les commissions de courtage engendrées par le renvoi aux sites des assureurs pour inscription des clients potentiels. Cela rend une réelle neutralité difficilement crédible.

Pour la majorité de la commission, la concurrence souhaitée par la population, qui a rejeté le projet de caisse unique une nouvelle fois cet automne, confirme la nécessité d'avoir une concurrence entre comparateurs de primes et de bloquer une nouvelle mainmise fédérale sur un domaine relevant de la santé. De plus, il a été relevé par certains que l'administration était déjà suffisamment développée dans ce domaine sans lui donner l'occasion d'augmenter son effectif. Un commissaire a aussi soulevé le fait que ce domaine de la comparaison neutre des primes devait relever du service de la défense des consommateurs et non pas de l'administration fédérale. Finalement, c'est l'article 67 de la Constitution fédérale, qui garantit la liberté économique, qui a été invoqué.

Au terme de ses travaux, la commission a proposé, par 14 voix contre 8 et 1 abstention, de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Rossini.

Steiert Jean-François · Mit-M · Nationalrat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion

Monsieur Clottu, j'ai une question personnelle à vous poser. Je ne la pose pas au rapporteur, mais au conseiller national neuchâtelois: que pensez-vous du fait que comparis.ch, notamment, pratique dans ses offres une sélection systématique des risques, c'est-à-dire agit à rebours de ce que nous avons décidé ici même dans le cadre du projet relatif à la compensation des risques?

Clottu Raymond · Mit-M · Nationalrat · Neuenburg · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Je pense que cela n'est pas tout à fait juste. Effectivement, c'est un problème. Mais comparis.ch n'est pas non plus le seul comparateur de primes. Je crois donc très clairement que le consommateur est suffisamment mature pour faire lui-même sa sélection.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 56 Stimmen

Dagegen ... 128 Stimmen

(3 Enthaltungen)