Legislaturplanungsbericht / Regierungs- statt Legislaturprogramm

Comte Raphaël · 1VP-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Permettez-moi un rappel historique: comment en est-on arrivé au dépôt de ces initiatives parlementaires? Lors de l'examen du dernier programme de la législature, une certaine insatisfaction, voire une insatisfaction certaine, s'était fait jour au sein du Parlement quant à la procédure actuelle pour traiter le programme de la législature. Avait été critiqué, notamment, le fait que l'examen du programme nécessitait beaucoup d'heures de travail pour des effets parfois limités et qu'il y avait aussi une confusion des rôles entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. En effet, étant élaboré par le Conseil fédéral, le programme de la législature est fondamentalement un acte du Conseil fédéral. Or en laissant la possibilité de l'amender, on en fait un acte mixte, dans lequel le Parlement peut intégrer différents éléments qui ne sont pas du tout souhaités par le Conseil fédéral.

Suite à cette insatisfaction, plusieurs interventions parlementaires ont été déposées: le 2 mai 2012, l'initiative parlementaire 12.427 du groupe UDC; le 3 mai 2012, l'initiative parlementaire 12.432 du groupe PDC/PEV et le 10 mai 2012, l'initiative parlementaire 12.433 de la commission chargée de l'examen du programme de la législature. Ces trois initiatives parlementaires ont le même objectif, à savoir revoir la procédure d'examen du programme de la législature pour faire en sorte que le programme de la législature soit véritablement un acte du Conseil fédéral.

S'agissant du texte des initiatives parlementaires, celui du groupe UDC prévoit que l'article 146 de la loi sur le Parlement soit "adapté de manière à ce que le rapport sur le programme de la législature soit dorénavant un rapport du Conseil fédéral sur les objectifs qu'il s'est fixés pour la législature et que le Parlement se borne à en prendre acte".

Dans le texte de l'initiative du groupe PDC/PEV, il est dit que "désormais, le programme de la législature élaboré par le Conseil fédéral fera l'objet d'un débat de politique générale devant les Chambres fédérales et il ne fera pas l'objet d'un vote d'approbation séparé du Parlement qui prendra donc acte de ce programme. Il s'agit simplement d'appliquer le principe de la séparation des pouvoirs."

La troisième initiative parlementaire, celle de la commission spéciale "Programme de la législature" du Conseil des Etats a la teneur suivante: "La loi sur le Parlement est modifiée de la manière suivante:

1. Le programme de la législature ne peut plus faire l'objet d'amendements.

2. Il fait l'objet d'un débat et l'Assemblée fédérale en prend acte."

Les trois initiatives ont donc rigoureusement les mêmes objectifs. Si leur forme rédactionnelle est différente, leur fond est exactement le même.

Il s'est agi ensuite de définir la procédure d'examen, étant donné que deux initiatives étaient issues du Conseil national et une du Conseil des Etats. La décision a été prise que ce serait la Commission des institutions politiques du Conseil national qui serait la commission du conseil prioritaire, notamment eu égard au fait que des modifications du règlement du Conseil national assez importantes pouvaient être envisagées selon la manière de mettre en oeuvre les initiatives.

Le Conseil national s'est donc attelé à la tâche et, au stade de l'élaboration du projet d'acte, a fait un certain nombre de propositions. Mais force est de constater que la Commission des institutions politiques du Conseil national s'est sensiblement écartée de l'objectif des initiatives parlementaires. Dans un premier temps, elle a proposé que le programme de la législature ne soit plus examiné par une commission spéciale, mais par l'ensemble des commissions permanentes. C'est une conception qui n'a pas été retenue par le Conseil national. Le Conseil national a remanié le projet d'une manière un peu différente. Un nouvel article 146 de la loi sur le Parlement mentionne que le programme de la législature fait l'objet d'un arrêté fédéral simple dont l'Assemblée fédérale prend acte. On peut se dire qu'ainsi les initiatives parlementaires sont mises en oeuvre, mais un alinéa 5 est ajouté qui prévoit: "L'Assemblée fédérale peut compléter l'arrêté fédéral simple par des mandats visant à modifier le programme de la législature." En réalité, on en revient donc exactement à la procédure actuelle. On aurait toiletté la rédaction de la loi sur le Parlement, mais quasiment sans changer la procédure applicable et sans répondre aux critiques qui avaient été faites.

La Commission des institutions politiques de notre conseil est d'avis que les trois initiatives méritent d'être mises en oeuvre dans leur intention initiale, à savoir qu'il faut faire en sorte que le programme de la législature constitue une acte du gouvernement qui ne puisse plus faire l'objet d'amendements de la part du Parlement.

Dans le cadre de ce débat, il convient d'appliquer l'article 173 de la Constitution fédérale prévoyant que l'Assemblée fédérale participe aux planifications importantes des activités de l'Etat, ce qui avait conduit à introduire une procédure davantage participative du Parlement. Toutefois, le terme de participation est relativement vague et peut permettre d'aller dans la direction proposée par la commission, la participation ne signifiant pas nécessairement que des amendements puissent être apportés. La version proposée par la commission peut donc être considérée comme étant conforme à la Constitution.

La commission estime que nous devons en rester aux intentions initiales des initiatives parlementaires. De nombreux articles sont concernés, mais il s'agit de deux concepts qui s'opposent: celui de la majorité de la commission et celui du Conseil national qui fait l'objet de propositions de minorité. Cela signifie qu'un seul vote sera certainement nécessaire, le résultat de ce dernier devant permettre, en cascade, de considérer que le conseil a pris position sur les autres articles.

Casanova Corina · BK-F · Graubünden

Ich danke der vorberatenden Kommission und dem Berichterstatter für die Diskussion über die Art und Weise, wie der Bundesrat dem Parlament die Legislaturplanung unterbreiten soll.

Als oberste leitende und vollziehende Behörde bestimmt der Bundesrat gemäss der Bundesverfassung die Ziele und Mittel seiner Regierungspolitik. Er plant und koordiniert die staatlichen Tätigkeiten. Die Bundesversammlung wirkt bei den wichtigen Planungen der Staatstätigkeit mit. Früher bestand diese Mitwirkung in der Kenntnisnahme der Legislaturplanung, seit dem Jahr 2002 gibt es ja einen Bundesbeschluss dazu. Das hat auch dazu geführt, dass viele Anträge eingereicht und die Debatten länger wurden; damit ist, wie der Berichterstatter auch gerade erwähnt hat, ein aufwendiges Verfahren verbunden.

Der Bundesrat ist also oberste leitende und vollziehende Behörde. Er gibt seine Planung, seine Strategie bekannt, und die Mitwirkung kann auch in der Kenntnisnahme eines Berichtes bestehen. Wichtig ist, dass das Parlament diskutiert, eine Meinungsäusserung macht, dass diese Diskussion stattfindet, auch in den Kommissionen und im Plenum, damit der Bundesrat weiss, wie er seine Legislaturplanung umsetzen soll. Er berichtet auch jeweils Ende Jahr und sagt, wo er in der Umsetzung der Legislaturplanung steht. Das Parlament hat ja jederzeit die Möglichkeit, dem Bundesrat verbindliche Aufträge zu erteilen; in diesem Sinn wäre das die Gewaltenteilung.

Die Legislaturplanung soll effizient sein. Sie soll einen Meinungsaustausch und eine ausführliche Debatte in den beiden Räten ermöglichen. Sie soll kohärent und widerspruchsfrei sein, und sie soll vor allem auch praktikabel sein. Die Kenntnisnahme ist auch eine Art der Mitwirkung, und von daher wäre die verfassungsmässige Vorgabe auch eingehalten. Beim einfachen Bundesbeschluss könnte es geschehen, dass Aufträge, die dem Bundesrat erteilt werden, nicht kohärent sind oder sich zum Teil sogar widersprechen.

Der Entscheid obliegt Ihnen; Sie entscheiden, wie der Bundesrat seine Legislaturplanung unterbreiten soll. Der Bundesrat kann mit beiden Formen leben.

Hêche Claude · P-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

1. Bundesgesetz über die Bundesversammlung (Verfahren der Legislaturplanung)

1. Loi sur l'Assemblée fédérale (Procédure applicable au programme de la législature)

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Ziff. I Einleitung

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule, ch. I introduction

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 74 Abs. 3

Antrag der Mehrheit

... bei der Gewährleistung kantonaler Verfassungen sowie beim Finanzplan.

Antrag der Minderheit

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Unverändert

Art. 74 al. 3

Proposition de la majorité

... les comptes, le plan financier ...

Proposition de la minorité

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Inchangé

Le président (Hêche Claude, président): Comme le rapporteur nous l'a indiqué, nous discutons globalement les articles 74, 75, 94a, 146 et 147.

Stöckli Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Bei der Gesamtbetrachtung kann ich auf das Votum des Kommissionssprechers verweisen und noch darauf hinweisen, dass es darum geht, die Legislaturplanung, welche beim letzten Mal wie auch bei den vorherigen Malen nach getaner Arbeit Diskussionen hervorgerufen hat, neu zu regeln.

Die vorberatende Kommission des Nationalrates hat verschiedene Modelle aufgelistet und durchgerechnet, und der Nationalrat ist dann zum Schluss gekommen, dass eigentlich alles beim Alten bleiben sollte mit der einen Ausnahme, dass nicht mehr Beschlüsse des Bundesrates verändert werden können, sondern dass im Rahmen der Diskussion zur Legislaturplanung Anträge mit der Wirkung von Motionen gestellt werden können. Die Mehrheit unserer Kommission - ihr Antrag wird von Kollege Comte noch dargelegt werden - sagt, man solle wie früher nur noch Kenntnis nehmen, und meine Minderheit meint, dass die Kompromisslösung des Nationalrates die mindeste Form sei, um dem verfassungsmässigen Auftrag gerecht zu werden.

Der Bundesrat ist selbstverständlich zuständig für die Planung. Er hat die Aufgabe, uns die Legislaturplanung darzulegen, die übrigens hervorragend gemacht wurde, die nach wie vor grosse Beachtung verdient und uns als Parlament die Möglichkeit gibt, über alle Sachbereiche in einem Kontext zu diskutieren. Es ist eine Gesamtschau, die uns ermöglicht, zu Beginn einer Legislatur die Pflöcke einzuschlagen.

Ist es nun richtig, wenn wir nur Kenntnis nehmen, oder ist es nicht so, dass Artikel 173 Absatz 1 Litera g der Bundesverfassung mehr verlangt? Wenn Sie Artikel 173 Absatz 1 Litera g anschauen, dann stellen Sie fest, dass dort steht: "Sie" - die Bundesversammlung - "wirkt bei den wichtigen Planungen der Staatstätigkeit mit." Ein Mitwirken ist eben nicht nur passiv, Kenntnis nehmen, sondern ist aktiv. Man muss bei den Planungen der Staatstätigkeit eine aktive Rolle einnehmen. Ich verweise zum Beispiel auf den Kommentar von Pierre Tschannen, der schreibt: "Die Bundesversammlung muss aber die Möglichkeit haben, politische Planungen zu initiieren" - also aktiv - "und auf die Gestalt von politischer Planung substanziell einzuwirken." Oder beispielsweise Giovanni Biaggini: Er schreibt in seinem Kommentar, Buchstabe g enthalte das Recht und die Pflicht, bei den wichtigen Planungen der Staatstätigkeit mitzuwirken.

Es stellt sich nun die Frage, ob die verfassungsmässige Aufgabe mit der alleinigen Kenntnisnahme erfüllt ist. Die Planung ist klar ein typischer Fall der koordinativen Staatsleitung. Interessant ist, dass das Parlament, der Nationalrat und der Ständerat, bei der Einführung des neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung im Rahmen der Finanzplanung klar und ohne Diskussion beschlossen hat, dass mit derselben, einem Bestandteil der Legislaturplanung, nicht nur eine Kenntnisnahme erfolgt. Vielmehr lautet Artikel 146 Absatz 5 des Parlamentsgesetzes hierzu: "Die Bundesversammlung kann den einfachen Bundesbeschluss ergänzen mit Aufträgen für eine Änderung des Finanzplans." Im Rahmen der Finanzplanung hat sich das Parlament das Recht eingeräumt, Anträge zu stellen, Diskussionen und Beschlussfassungen vorzunehmen - das ist noch nicht lange her, das war nämlich am 26. September 2014. Es stellt sich nun die Frage, ob im Rahmen des Gesetzgebungsprogramms, also des Programms, welche Gesetze in welcher Form und zu welchem Zeitpunkt in der Legislatur dem Parlament vorgelegt werden, das Parlament nur nickt und Kenntnis nimmt, oder ob es nicht auch das Recht haben soll, Anträge zu stellen. Dazu gebe ich die folgende Aussage wieder: Es sei einfach keine Art des Vorgehens, wenn man zunächst tagelang Zeit verschwende für Diskussionen und am Schluss keine Beschlüsse fasse, sondern einfach sage, man nehme das zur Kenntnis. Das sagte Julius Binder, ein wunderbarer CVP-Ständerat; er sagte das im Jahr 1982 in diesem Rat. Ich denke, es ist ab und zu gut, wenn man sich erinnert, was alte erfahrene Kämpfer hier gesagt haben.

Es ist nämlich zweifellos so, wenn man richtigerweise eine Spezialkommission bildet - Artikel 10 des Geschäftsreglementes unseres Rates soll ja nicht abgeändert werden -, dass dann diese Spezialkommission tagt, arbeitet und das Resultat dann auch diskutiert wird. Wir kennen das in anderen Bereichen, wo wir auch Kenntnis nehmen und wo die Präsenz hier im Saal relativ bescheiden ist. Da stellt sich dann schon die Frage, ob sich der Aufwand lohnt; ich erinnere an Julius Binder.

Dementsprechend bin ich klar der Meinung, dass die Lösung des Nationalrates ein Kompromiss darstellt und dass wir diesem Kompromiss zustimmen sollten.

Comte Raphaël · 1VP-M · Ständerat · Neuenburg · FDP-Liberale Fraktion

Je serai bref, ayant évoqué dans mon introduction tous les arguments qui ont conduit la commission à vous proposer de mettre en oeuvre les initiatives parlementaires dans leur première version. Je n'ai pas besoin d'ajouter grand-chose, si ce n'est d'apporter une réponse au sujet de l'argument constitutionnel.

Nous pouvons effectivement admettre que la version du Conseil national soit conforme à la Constitution. Mais les réflexions que nous avons faites en commission, je tiens à le préciser, nous ont conduit à considérer que la version de la majorité était elle aussi conforme à la Constitution, comme l'a rappelé Madame la chancelière de la Confédération. Nous avons donc finalement deux solutions qui sont conformes à la Constitution et le choix entre les deux doit se faire maintenant surtout sur la question de l'opportunité.

Et vu la teneur des initiatives parlementaires qui ont été déposées, je vous invite à suivre ici la majorité.

Abstimmung

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Mehrheit ... 31 Stimmen

Für den Antrag der Minderheit ... 6 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Hêche Claude · P-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Art. 75 Abs. 4

Antrag der Mehrheit

Der Entwurf des Bundesbeschlusses über den Finanzplan und der Bericht über die Legislaturplanung können nicht zurückgewiesen werden.

Antrag der Minderheit

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 75 al. 4

Proposition de la majorité

Le projet d'arrêté fédéral sur le plan financier et le rapport sur le programme de la législature ne peuvent être renvoyés.

Proposition de la minorité

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit

Adopté selon la proposition de la majorité

Art. 94a

Antrag der Mehrheit

Titel

Differenzregelung beim Finanzplan

Abs. 1

Aufheben

Abs. 1bis

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 2

Beim Bundesbeschluss über den Finanzplan ...

Antrag der Minderheit

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Titel, Abs. 1, 2

Unverändert

Art. 94a

Proposition de la majorité

Titre

Divergences sur le plan financier

Al. 1

Abroger

Al. 1bis

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 2

Si l'arrêté fédéral sur le plan financier fait l'objet ...

Proposition de la minorité

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Titre, al. 1, 2

Inchangé

Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit

Adopté selon la proposition de la majorité

Art. 146

Antrag der Mehrheit

Abs. 1

Zu Beginn der Legislaturperiode unterbreitet der Bundesrat der Bundesversammlung einen Bericht über seine Legislaturplanung zur Kenntnisnahme.

Abs. 2

Der Bericht definiert die politischen Leitlinien und die Ziele der Legislaturplanung des Bundesrates und ordnet diesen die vom Bundesrat geplanten Entwürfe für Erlasse der Bundesversammlung sowie weitere Massnahmen zu, welche zur Zielerreichung erforderlich sind.

Abs. 3

Im Bericht über die Legislaturplanung werden den Zielen Indikatoren zugeordnet, mit denen die Zielerreichung überprüft werden kann. Der Bericht enthält auch eine Lageanalyse, die sich auf Indikatoren abstützt. Zudem gibt er einen ...

Abs. 4

Im Bericht wird ...

Abs. 5

Streichen

Antrag der Minderheit

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Abs. 1, 2, 5

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 3, 4

Unverändert

Art. 146

Proposition de la majorité

Al. 1

Au début de chaque législature, le Conseil fédéral soumet à l'Assemblée fédérale un rapport sur son programme de la législature, pour qu'elle en prenne acte.

Al. 2

Le rapport définit les lignes directrices de la politique et les objectifs du programme de la législature établi par le Conseil fédéral; il indique en outre, pour chaque objectif, les projets d'actes de l'Assemblée fédérale prévus par le Conseil fédéral ainsi que les autres mesures qui sont nécessaires pour atteindre ces objectifs.

Al. 3

Dans le rapport sur le programme de la législature, les objectifs sont accompagnés d'indicateurs permettant d'évaluer le degré de réalisation des objectifs. Le rapport contient également une analyse de la situation reposant sur les indicateurs. De plus, le rapport présente ...

Al. 4

Le rapport présente ...

Al. 5

Biffer

Proposition de la minorité

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Al. 1, 2, 5

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 3, 4

Inchangé

Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit

Adopté selon la proposition de la majorité

Art. 147 Abs. 2

Antrag der Mehrheit

Aufheben

Antrag der Minderheit

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 147 al. 2

Proposition de la majorité

Abroger

Proposition de la minorité

(Stöckli, Bruderer Wyss)

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen gemäss Antrag der Mehrheit

Adopté selon la proposition de la majorité

Ziff. II

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Ch. II

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 35 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(3 Enthaltungen)