Dublin III. Voraussetzungen für die Überstellung nach Italien, Ermessensklauseln, Aussetzung der Überstellung und kantonale Kompetenzen

Amarelle Cesla · Mit-F · Nationalrat · Waadt · Sozialdemokratische Fraktion

Le postulat qui vous est proposé charge le Conseil fédéral d'établir un état des lieux dans le domaine des transferts Dublin, de clarifier et de préciser sa politique d'activation concernant la clause discrétionnaire et de suspension éventuelle, ainsi que de rechercher les moyens d'améliorer la collaboration avec les cantons.

Il est dans l'intérêt de tout le monde d'avoir ce rapport parce que, au cours de ces derniers mois, la mise en oeuvre de Dublin III a fait l'objet de nombreux actes: les arrêts rendus par le Tribunal administratif fédéral, en particulier celui du 13 mars 2015, les arrêts rendus par la Cour de justice de l'Union européenne, les arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l'homme, en particulier l'arrêt Tarakhel, et les arrêts des cours nationales, en particulier de la cour autrichienne qui vient de rendre un arrêt assez important sur la question des transferts vers la Hongrie. Au-delà de ces arrêts et du nouvel accord entre la Suisse et l'Italie qui a été conclu à la suite de l'arrêt Tarakhel, il y a d'importantes questions en lien notamment avec l'opportunité de poursuivre les transferts de personnes vulnérables.

Depuis le dépôt de ce postulat en mars 2015, il y a aussi eu l'utilisation de la clause discrétionnaire par l'Allemagne concernant les ressortissants syriens, qui prévoit un nouveau type d'application pour cette clause discrétionnaire. Et puis, il y a également l'agenda migratoire européen qui cherche à mettre en place des mécanismes de relocalisation de manière urgente et de manière pérenne, dans le cadre d'une nouvelle refonte du règlement Dublin. Il est donc dans l'intérêt de tout le monde d'avoir une précision claire sur la manière dont le Conseil fédéral agit aujourd'hui dans le domaine des clauses discrétionnaires.

En dehors des constats formels de défaillance systémique par les juges, la marge d'appréciation des Etats membres reste en effet très large. Je vous rappelle qu'il y a eu l'abrogation de l'article 106 alinéa 1 lettre c de la loi sur l'asile et qu'on a besoin aujourd'hui d'une clarification de la manière dont le Conseil fédéral, et en particulier le Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM), applique le nouvel article 29a alinéa 3 de l'ordonnance sur l'asile I puisqu'il parle de "raisons humanitaires". C'est une notion juridique indéterminée. Il y a un arrêt du 13 mars 2015 du Tribunal administratif fédéral qui demande au SEM d'appliquer une motivation claire et une argumentation sur cette question des "raisons humanitaires" puisque, vous le savez, chaque Etat peut décider d'examiner une demande de protection internationale, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés par Dublin.

Le système Dublin requiert en permanence des rééquilibrages respectant à la fois la protection des droits des personnes et l'efficacité de la coopération interétatique, et ce à tous les stades de la procédure. Pour que tout le monde comprenne comment le SEM agit pour empêcher qu'un transfert soit suivi de violations, il faut des clarifications et des précisions sur la manière dont la clause discrétionnaire est activée. Pour ces raisons, il importe d'intensifier la collaboration et les compétences des cantons qui sont en première ligne pour l'exécution des transferts Dublin, en particulier pour signaler au SEM les cas où lesdits transferts sont problématiques.

Pour toutes ces raisons, je vous demande d'accepter le postulat qui vous est présenté.

Brand Heinz · Mit-M · Nationalrat · Graubünden · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich möchte Ihnen beliebt machen, dieses Postulat abzulehnen. Es erteilt einen diffusen Auftrag. Es will nämlich die politische Gestaltung eines neuen Erlasses konkretisieren, der erst seit Mitte Jahr in Kraft ist. Worum geht es bei diesem Erlass? Es geht letztlich darum, dass sich die Schweiz für Fälle zuständig erklärt, für welche sie gemäss Artikel 17 der Dublin-III-Verordnung eigentlich gar nicht zuständig ist. Es geht mit anderen Worten darum, die Praxis für Ausnahmefälle zu klären. In Einzelfällen soll nämlich auf die Rückführung verzichtet werden, weil man der Auffassung ist, der Rückübernahmestaat sei nicht in der Lage, den menschenrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Schengen/Dublin ist einzig und allein eine Zuständigkeitsregelung für Asylverfahren unter europäischen Staaten. Es ist deshalb den einzelnen Staaten vorbehalten, darüber zu entscheiden, ob man von dieser Ausnahmeregelung Gebrauch machen will oder nicht. Die einzelnen Rechtssubjekte, die Betroffenen, haben keine Antrags- und Verfahrensrechte. Es ist also allein in der Verantwortung des jeweiligen Staates, darüber zu entscheiden, ob er von dieser Bestimmung Gebrauch machen will oder nicht.

In seiner Stellungnahme zum Postulat hält der Bundesrat fest, die praktische Bedeutung der Bestimmung sei sehr gering, weil es sich eben um eine Ausnahmebestimmung handle. Angesichts dieser geringen praktischen Bedeutung ist es nach meinem Dafürhalten unnötig, die Ausgestaltung bereits heute im Detail zu regeln. Es ist aber nicht nur eine Frage der Menge; die Konkretisierung wird auch abgelehnt, weil es sich bei diesen Rückübergaben ja immer um Rückübergaben in Staaten handelt, welche beispielsweise die EMRK unterzeichnet haben und damit auch Gewähr dafür bieten, dass sie die menschenrechtlichen Minimalstandards einhalten. Es ist, ich habe das bereits gesagt, auch deshalb nicht notwendig, dass wir es regeln, weil wir nur sehr wenige solche Fälle haben. Zudem ist es auch sehr schwierig, für Ausnahmefälle eine generell-abstrakte Regelung zu treffen. Es macht mehr Sinn, den Kantonen, welche ja diese Rückübergaben via Staatssekretariat für Migration vorbereiten müssen, einen Ermessensspielraum zu lassen, und nicht in vorauseilendem Gehorsam zu versuchen, alle Details und Einzelheiten durch eine entsprechende Legiferierung zu regeln.

Es ist - damit komme ich zum wesentlichsten Punkt - letztendlich auch ein Ausdruck des Misstrauens gegenüber den Kantonen, dass sie nicht imstande seien, diese Rückübernahmefälle sachlich und korrekt zu beurteilen und zu entscheiden, ob jetzt im konkreten Einzelfall auf eine Überstellung verzichtet werden soll oder nicht. Wir laufen Gefahr, dass wir mit einer Ausführungsregelung zu Artikel 17 der Dublin-III-Verordnung die Geschichte noch komplizierter machen, als sie heute schon ist. Die Geschichte komplizierter machen heisst, den Vollzug noch schwieriger zu machen. Es wird ja in diesem Hause immer wieder als ehrbares Ziel erklärt, dass man den Vollzug beschleunigen und vereinfachen soll. Wenn Sie also dieses Postulat überweisen, dann sind Sie auf dem besten Weg, den Vollzug weiter zu erschweren bzw. die Angelegenheit noch komplizierter zu machen.

Ich möchte Ihnen deshalb beantragen, dieses Postulat abzulehnen.

Sommaruga Simonetta · BPR-F · Bundesrat · Bern

Das Dublin-System basiert ja darauf, dass Asylsuchende im zuständigen Dublin-Staat ein Recht auf ein faires Asylverfahren haben und der zuständige Dublin-Staat seine völkerrechtlichen Verpflichtungen vollumfänglich einhält. Damit wird auch impliziert, dass es für die Asylsuchenden keine Rolle spielen sollte, in welchem Dublin-Staat sie ihr Asylgesuch einreichen, weil die Chancen auf Schutzgewährung in jedem Dublin-Staat quasi identisch oder vergleichbar sein sollten. Das heisst aber auch, dass das Dublin-System davon ausgeht, dass sämtliche Dublin-Staaten über ähnliche Asylstandards verfügen. Zwar sieht das EU-Recht Minimalstandards vor, diese werden aber in der Praxis nicht in jedem Staat gleich umgesetzt. Das ist mittlerweile doch sehr bekannt und auch sehr offensichtlich.

Aufgrund der Migrationssituation im Mittelmeerraum und des damit verbundenen anhaltenden Drucks auf das Dublin-System erscheint es dem Bundesrat sinnvoll, eine Bestandesaufnahme - und ich wiederhole, Herr Brand, es steht im Text des Postulates "eine Bestandesaufnahme" und nicht "eine neue Regelung" - in diesem Bereich vorzunehmen, insbesondere für Fälle, die in der Zuständigkeit von Italien liegen. Das SEM soll also seine Praxis betreffend Ausübung des Selbsteintrittsrechts darstellen und Verbesserungsmöglichkeiten in der Zusammenarbeit mit den Kantonen prüfen. Das ist der Inhalt des Postulates. Da ist der Bundesrat der Meinung - wir hatten auch heute wieder Fragen dazu in der Fragestunde -, dass es richtig und sinnvoll ist, dass wir eine solche Bestandesaufnahme vornehmen.

Sie wissen, dass die Souveränitätsklausel einem Dublin-Staat die Möglichkeit einräumt, Asylgesuche selbst zu prüfen, obschon, gestützt auf die Dublin-III-Verordnung, ein anderer Dublin-Staat für die Durchführung des Verfahrens zuständig wäre. Zum Selbsteintritt verpflichtet ist ein Dublin-Staat aber nur dann, wenn eine Überstellung übergeordnetes Recht - das haben Sie auch gesagt, Herr Brand -, also z. B. völkerrechtliche Bestimmungen, verletzen würde. Es geht in der Praxis in der Regel um allfällige Verletzungen von Artikel 3 und Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention. Eine Pflicht zur Anwendung der Souveränitätsklausel besteht also nur ausnahmsweise, insbesondere wenn in einem Dublin-Staat gravierende systemische Mängel vorliegen - das ist zurzeit nur in Griechenland der Fall - oder wenn bei einer asylsuchenden Person durch die Überstellung eine lebensbedrohliche Verschlechterung des Gesundheitszustandes zu befürchten ist.

Gemäss Artikel 17 der Dublin-III-Verordnung kann jeder Dublin-Staat beschliessen, einen bei ihm gestellten Asylantrag zu prüfen, auch wenn eigentlich ein anderer Mitgliedstaat dafür zuständig wäre. Die Anwendung dieses Artikels steht im Ermessen des einzelnen Staates und daher auch die Anwendung der Souveränitätsklausel. Das ist also die Ausgangslage.

Noch einmal: Wenn Sie dieses Postulat annehmen, wie Ihnen das der Bundesrat empfiehlt, dann geht es nicht um eine neue Regelung, sondern um eine Bestandesaufnahme, weil hier eben ein Ermessen der einzelnen Staaten vorliegt. Ich denke, es lohnt sich, dass man das anschaut. Die Zusammenarbeit mit den Kantonen sieht der Bundesrat zwar nicht so, dass hier ein gewaltiger Verbesserungsbedarf bestehen würde. In angespannten Situationen lohnt es sich aber, glaube ich, auch diese Frage immer wieder anzuschauen. Wir werden das selbstverständlich auch mit den Kantonen zusammen besprechen. Dieser Bericht macht also durchaus Sinn.

Wir bitten Sie, dieses Postulat anzunehmen.

Abstimmung

Le président (Rossini Stéphane, président): Le Conseil fédéral propose d'adopter le postulat.

Abstimmung - Vote

Für Annahme des Postulates ... 70 Stimmen

Dagegen ... 102 Stimmen

(3 Enthaltungen)