Mesures visant à garantir une meilleure compatibilité des initiatives populaires avec les droits fondamentaux. Classement (11.3468, Mo. CIP-N et 11.3751, Mo. CIP-E)

Intervention de procédure

Antrag der Kommission

Abschreiben der Motionen 11.3468 und 11.3751

Proposition de la commission

Classer les motions 11.3468 et 11.3751

Präsidentin (Markwalder Christa, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Pfister Gerhard · Mit-M · Conseil national · Zoug · Groupe PDC

Es ist dem Sprechenden nicht mehr ganz klar, warum man für dieses Geschäft die Kategorie IIIb gewählt hat, geht es doch eigentlich um einen formellen Beschluss. Die Debatte über die Vereinbarkeit von Völkerrecht und Landesrecht wird geführt werden, aber nicht heute, sondern zu einem späteren Zeitpunkt und in einer anderen Form.

Die Kommission hat an ihrer Sitzung vom 5. Februar 2016 die Anträge des Bundesrates zu den beiden Motionen 11.3468 und 11.3751 geprüft. Die Kommission beantragt Ihnen einstimmig, diese beiden Motionen abzuschreiben.

Noch etwas zur Geschichte: Nach Prüfung verschiedener Berichte des Bundesrates haben die Staatspolitischen Kommissionen diese beiden Motionen eingereicht, die dann von den Räten angenommen wurden. Der Bundesrat hat zur Umsetzung der Motionen zwei Erlassentwürfe ausgearbeitet. So unterbreitete er einen Entwurf für eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte. Es wurde darauf hingewiesen, dass gemäss dieser Änderung das Initiativkomitee vor Beginn der Unterschriftensammlung bezüglich der eingereichten Volksinitiative eine von der Verwaltung erarbeitete Stellungnahme zur Vereinbarkeit von Völkerrecht und Landesrecht und zur Vereinbarkeit mit dem Kerngehalt der Bundesverfassung erhalten sollte. Es obläge dann nach dieser Idee dem Initiativkomitee, ob es aufgrund der Stellungnahme den Initiativtext anpassen wollte oder nicht. Die Resultate in der Vernehmlassung hinsichtlich dieser Vorschläge des Bundesrates waren mehrheitlich negativ. Deshalb beantragte der Bundesrat die Abschreibung dieser Motionen.

Die SPK des Nationalrates hatte ihren Entscheid zuerst sistiert, bis wiederum ein Bericht zu dem von der FDP-Fraktion eingereichten und vom Nationalrat angenommenen Postulat 13.3805 erschienen war. Von diesem Bericht hat die SPK am 15. Januar 2016 Kenntnis genommen. Am 5. Februar hat sich die Kommission endlich dazu durchgerungen, diese beiden Motionen abzuschreiben. Nicht, weil das Thema erledigt wäre, sondern weil man wiederum beschlossen hat, eine Subkommission einzusetzen, um all diese Fragen - Verhältnis Völkerrecht zu Landesrecht, Kompatibilität von Initiativen mit der Verfassung usw. - zu diskutieren.

Um die Arbeiten mit der ständerätlichen Kommission zu koordinieren, wird dieser vorgeschlagen, ebenfalls eine Subkommission einzusetzen, welche dann zusammen mit der nationalrätlichen Subkommission tagen könnte. Damit sollen auch die Themen, die von den beiden Motionen aufgegriffen werden, weiterverfolgt werden. Das Thema der unverbindlichen Vorprüfung ist zudem Gegenstand einer parlamentarischen Initiative der SPK-SR (15.477), die ebenfalls Gegenstand der Beratungen dieser Subkommissionen sein wird.

Da die Federführung bei diesen Arbeiten nun den parlamentarischen Kommissionen obliegt, hat die Kommission den Anträgen des Bundesrates, der diese Motionen aus formellen Gründen abschreiben will, zugestimmt. Der Entschied fiel einstimmig, da sich die Kommissionsmitglieder, die entweder eine Weiterführung der Diskussion wollen oder eben nicht wollen, dem Antrag auf Abschreibung aus materiellen Gründen anschliessen konnten.

In der Frage, ob man diese beiden Motionen abschreiben soll, war sich die Kommission also einig. Ich bitte Sie, das ebenfalls so zu unterstützen und dem Antrag der Kommission zuzustimmen.

Amarelle Cesla · Mit-F · Conseil national · Vaud · Groupe socialiste

La question qui nous est soumise ici concerne les initiatives populaires, un instrument très prisé de notre démocratie. Vous le savez, de plus en plus d'initiatives sont déposées, de plus en plus de votations sont organisées et désormais de plus en plus d'initiatives sont acceptées. Evidemment, on peut y voir le signe réjouissant d'une démocratie qui fonctionne, mais on peut aussi y déceler un certain nombre de risques qui doivent aujourd'hui être traités, en particulier concernant la possibilité de faire respecter le principe de l'Etat de droit et les engagements pris par la Suisse au niveau international lorsque des initiatives populaires sont acceptées.

C'est donc dans ce contexte que les Commissions des institutions politiques, tant celle du Conseil national que celle du Conseil des Etats, après avoir examiné plusieurs rapports du Conseil fédéral exposant le lien entre le droit international et le droit interne, ont déposé deux motions visant à introduire un examen matériel préliminaire non contraignant de la validité des initiatives populaires avant le début de la récolte des signatures et aussi un élargissement de la liste des raisons matérielles qui fondent la déclaration de nullité d'une initiative.

Ces deux motions 11.3468 et 11.3751 ont été acceptées, tant par le Conseil national que par le Conseil des Etats, de sorte qu'elles ont été transmises au Conseil fédéral, respectivement en 2011 et en 2012. Afin de les mettre en oeuvre, le Conseil fédéral a élaboré deux projets d'acte: d'une part, un projet de modification de la loi fédérale sur les droits politiques, qui prévoyait que le comité d'initiative recevrait, avant le début de la récolte des signatures, un avis juridique de l'administration concernant la compatibilité du texte avec le droit international et l'essence des droits fondamentaux et, d'autre part, un projet de modification de la Constitution, en vertu duquel il fallait respecter l'essence des droits fondamentaux comme nouvelle limite matérielle de validation des initiatives populaires. Ces deux projets de mise en oeuvre des motions concernées ont suscité des réactions relativement mitigées dans le cadre de la procédure de consultation et le Conseil fédéral a décidé de proposer au Parlement de classer les motions et d'abandonner ces projets, pour faire en sorte de trouver de nouvelles solutions.

Il convient d'ajouter que la Commission des institutions politiques de ce conseil a également pris connaissance du rapport du Conseil fédéral relatif au postulat 13.3805, qui avait été déposé dans ce conseil par le groupe libéral-radical.

Elle a procédé à une analyse générale de la nécessité d'intervenir dans le domaine de la validité des initiatives populaires. Outre la proposition de classement qui vous est présentée aujourd'hui et qui émane du Conseil fédéral, elle doit également examiner quatre initiatives parlementaires soumises le 20 août 2015 par son homologue du Conseil des Etats, qui estime que la question de la validité des initiatives populaires doit être étudiée de manière plus approfondie. La commission estime qu'il faut donner suite à ces initiatives parlementaires et l'examen de la question devra être poursuivi.

Afin de poursuivre cet examen, la commission a décidé d'instituer une sous-commission. Pour coordonner ses travaux avec ceux de la commission soeur du Conseil des Etats, elle a même proposé d'instituer au sein de la commission de l'autre conseil une sous-commission qui pourrait siéger en même temps que la sous-commission de ce conseil. Cette mesure doit permettre de poursuivre l'examen des sujets mis en avant par les deux motions qu'on vous propose de classer aujourd'hui et de faire en sorte de pouvoir approfondir la question afin de trouver les solutions les plus adéquates à cette problématique complexe.

Cela étant, à l'unanimité, la commission vous propose, dans l'immédiat, de classer les motions 11.3468 et 11.3751.

Sommaruga Simonetta · BR-F · Conseil fédéral · Berne

Die beiden Motionen, um die es heute geht, wollen Konflikte zwischen Volksinitiativen und dem Völkerrecht reduzieren. Mit diesen beiden Motionen haben Sie den Bundesrat beauftragt, zwei Massnahmen auszuarbeiten und in die Vernehmlassung zu schicken.

Es geht erstens um die materielle Vorprüfung von Volksinitiativen. Diese würde noch vor der Unterschriftensammlung stattfinden. Die Verwaltung gäbe dem Initiativkomitee eine Rückmeldung zur Vereinbarkeit des Initiativtextes mit dem Völkerrecht. Diese Stellungnahme würde zwar das Initiativkomitee nicht binden, das Ziel wäre aber, in einem frühen Stadium für mehr Transparenz zu sorgen, und zwar für das Initiativkomitee, aber natürlich auch für die Stimmberechtigten.

Als weitere Massnahme war zweitens vorgesehen, die Ungültigkeitsgründe für Volksinitiativen zu erweitern. Heute muss ja das Parlament eine Volksinitiative ungültig erklären, wenn sie zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts widerspricht. Neu wäre eine Volksinitiative auch dann ungültig, wenn sie fundamentalen Werten unserer Bundesverfassung widersprechen würde oder, technisch gesprochen, wenn der Kerngehalt der Grundrechte nicht eingehalten würde.

Der Bundesrat hat diese Aufträge also entgegengenommen und im Frühling 2013 eine Vernehmlassung durchgeführt. Ich muss einfach sagen, dass die Ergebnisse, milde ausgedrückt, sehr durchzogen waren. Was die Probleme mit völkerrechtswidrigen Initiativen angeht, leiteten einige der doch recht vielen Vernehmlassungsteilnehmer davon keinen Handlungsbedarf ab. Dementsprechend klein war der Rückhalt für die vom Bundesrat vorgeschlagene Vorprüfung von Volksinitiativen und auch für die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe. Viele Kritiker haben die Wirksamkeit des Vorprüfungsverfahrens bestritten. Nach anderen Meinungen würde die Vorprüfung zu früh in den Meinungsbildungsprozess der Stimmbürgerinnen und -bürger eingreifen. Es wurde auch kritisiert, dass die Verwaltung für die Vorprüfung zuständig sei, wenn doch später die Bundesversammlung über die Gültigkeit entscheide. Schliesslich wurde heftig auch die Erweiterung der Ungültigkeitsgründe kritisiert. Die einen sagten, das sei weitgehend unwirksam, die anderen sagten, das sei ein zu starker Eingriff in die Volksrechte.

Es wurde also nach der Vernehmlassung ziemlich schnell deutlich, dass die Massnahmen, die Sie mit den Motionen verlangt haben, kaum mehrheitsfähig sein dürften. In den Vernehmlassungen wurden teilweise auch noch alternative Lösungen entwickelt, wobei diese Alternativen keine einheitliche Stossrichtung vorgaben, um die Entwürfe entsprechend zu überarbeiten; einige dieser Lösungsvorschläge hätten zudem auch den Rahmen der Motionen gesprengt. Die Gesamtwürdigung der Ergebnisse der Vernehmlassung führte dann auch den Bundesrat zu erheblichen Zweifeln an der Tauglichkeit und an der Akzeptanz, welche diese Vorschläge geniessen könnten.

Deshalb beantragt Ihnen der Bundesrat, diese beiden Motionen abzuschreiben.

Ich möchte einfach in diesem Zusammenhang aber ganz klar feststellen, dass für den Bundesrat das Thema damit nicht erledigt ist. Der Bundesrat hat ja auch schon neue Lösungsvorschläge im bereits erwähnten Postulatsbericht vom Sommer 2015 untersucht. Ich habe auch gerne zur Kenntnis genommen, dass sich die Staatspolitische Kommission des Ständerates im letzten Jahr ganz intensiv mit der Problematik beschäftigt hat; ein umfangreicher Bericht und vier Kommissionsinitiativen (15.475, 15.476, 15.477, 15.478) sind das Ergebnis dieser Arbeit. Gerade vor Kurzem hat auch die Staatspolitische Kommission Ihres Rates diesen Faden wieder aufgenommen. Sie unterstützt die vier parlamentarischen Initiativen und will eine Subkommission einsetzen, die sich nochmals des Themas in seiner ganzen Breite annimmt. Diese Bemühungen verdienen, denke ich, Unterstützung.

Noch einmal: Mit der Abschreibung der Motionen ist das Thema nicht erledigt. Wir unterstützen Sie sehr gerne weiterhin bei Ihren Arbeiten in diesem Bereich.

Markwalder Christa · P-F · Conseil national · Berne · Groupe libéral-radical

Angenommen - Adopté