Banque d'importance systémique. Augmenter les fonds propres à 10 pour cent pour garantir une meilleure couverture des risques

Brand Heinz · 2VP-M · Conseil national · Grisons · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Jans, Birrer-Heimo, Marra, Pardini)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Jans, Birrer-Heimo, Marra, Pardini)

Donner suite à l'initiative

Präsident (Brand Heinz, zweiter Vizepräsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Genecand Benoît · Mit-M · Conseil national · Genève · Groupe libéral-radical

Mon initiative parlementaire vise à ce que les banques systémiques, les banques "too big to fail", se dotent d'un minimum de 10 pour cent de fonds propres. Il y est donc question d'un pourcentage. On pourrait d'emblée se poser la question de savoir pourquoi imposer un pourcentage de fonds propres à ces banques. La réponse est simple: ces banques bénéficient aujourd'hui d'une garantie étatique. Elles ne sont donc plus directement dans le système privé. Il est par conséquent utile et normal que nous nous en occupions.

Pourquoi 10 pour cent? Monsieur Barazzone avait posé cette question en commission. 10 pour cent, c'est un minimum, et les économistes qui se sont penchés sur la question indiquent plutôt un taux de 20 pour cent comme étant une bonne mesure pour régler le problème. On parle de taux de fonds propres qui sont extrêmement bas. Il fut un temps, il n'y a pas si longtemps, où les banques étaient des institutions comme les autres et où les gens qui déposaient leur argent dans les banques demandaient des taux de fonds propres élevés - 30, 40, 50 pour cent. Nous en sommes arrivés, juste avant la crise, à des taux de fonds propres qui n'excédaient pas 2 pour cent chez UBS, ce qui est une aberration complète du système. Que les banques visées disposent de 10 pour cent de fonds propres diminue le risque pour le client; cela diminue surtout le risque que notre Etat, la Confédération, doive intervenir en cas de problème, ce qu'elle a dû faire en 2008; cela stabilise notre système financier.

La Suisse est un pays particulier: il est très exposé en raison de son système financier. C'est le pays le plus exposé au monde, ses bilans totalisant plus de 300 pour cent du produit intérieur brut. Jamais les Etats-Unis n'accepteraient une telle exposition, jamais! Notre exposition est excessive.

Cette proposition aurait dû recueillir une large majorité, mais malheureusement ce n'est pas le cas: elle a obtenu un nombre de voix assez limité, seulement à gauche - merci le parti socialiste! -, tous les autres s'y opposent. Pourquoi est-ce qu'ils s'y opposent, alors qu'à l'évidence on devrait agir? Ils s'y opposent en invoquant l'adage selon lequel "Tout va très bien, Madame la marquise". Tout à l'heure, Messieurs Matter et Barazzone vous diront: "Nous sommes déjà à 9,2 pour cent, alors pourquoi parler de 10 pour cent? Franchement, Monsieur Genecand, vous exagérez; pour 0,8 pour cent, on ne va pas faire des histoires."

Or il ne faut pas confondre ces 9,2 pour cent avec mon 10 pour cent; on ne parle pas de la même chose. Les financiers sont les champions lorsqu'il s'agit d'inventer des instruments à destination d'enfumage de la population. La différence entre le pourcentage actuel de fonds propres d'UBS et du Crédit suisse, qui est en dessous de 5 pour cent, et les 9,2 pour cent, ce sont des instruments financiers nouveaux avec des noms exotiques comme celui de "Coco". En français, quand on dit de quelqu'un que c'est un coco, c'est un drôle de personnage. Ces instruments sont également de drôles d'instruments. Cela devrait être, en cas de problème, des fonds propres, mais ne vous réjouissez pas trop: lors de la dernière crise, l'Etat a dit qu'aucun obligataire ne devrait perdre de l'argent; rien n'indique qu'il ne dira pas la même chose lors de la prochaine crise. Donc ces fonds propres ne sont pas encore là.

On vous dira aussi: "Tout va très bien, Madame la marquise!", tout simplement parce que le système est un système stable. Mais la semaine dernière et celle d'avant, la "Fed" est intervenue en injectant des dizaines de milliards de dollars dans le système financier, tout simplement parce que les liquidités n'étaient pas assurées. Le système n'est pas stable!

Dernier point: il y a un outrage dans cette affaire. Je suis absolument sidéré de la manière avec laquelle notre pays a accepté l'idée même du "too big to fail". Normalement, un Etat, lorsqu'il fait face à des organisations trop grandes, doit démanteler celles-ci. C'est ce que les Américains devront faire avec Google, avec Facebook. On ne prend pas prétexte qu'une organisation est trop grande pour dire qu'on va l'aider! Normalement, dans une logique de concurrence, on considère qu'une telle organisation doit maigrir. Nous avons fait le contraire; nous avons dit: "Plus ils sont forts, plus ils sont grands, plus ils ont gagné d'argent dans le passé, plus on va les protéger dans le futur." Et cela alors que, dans le même système, nous sommes - à mon avis à raison - très durs envers ceux qui demandent de l'argent à l'Etat, puisque nous avons décidé d'envoyer des inspecteurs ou des enquêteurs surveiller les bénéficiaires de l'assurance-invalidité.

Dans ce même système très dur avec les faibles, nous sommes d'une grande faiblesse avec les forts. Et cela, symboliquement, c'est une catastrophe pour notre système capitaliste libéral. C'est un système qui doit se débarrasser au plus vite de la notion de "too big to fail", et le meilleur moyen de le faire, c'est en dotant les institutions concernées de ces bons vieux fonds propres dans une proportion indiquée, à savoir au minimum 10 pour cent.

C'est pour cela que je vous encourage, même si c'est sans grande illusion, à donner suite à mon initiative parlementaire.

Jans Beat · Mit-M · Conseil national · Bâle-Ville · Groupe socialiste

Ich bitte Sie im Namen der Minderheit, die parlamentarische Initiative Genecand zu unterstützen. Sie verlangt ja, dass systemrelevante Banken Eigenmittel von mindestens 10 Prozent halten, und zwar risikoabhängig auf den nichtgewichteten Aktiven, die auch Ausserbilanzgeschäfte umfassen können.

Die Minderheit bittet Sie also, diese parlamentarische Initiative anzunehmen und sie zum Anlass zu nehmen, die Risikofestigkeit der Schweizer Grossbanken zu verbessern. Wie wir alle wissen, hätte der Zusammenbruch einer Schweizer Grossbank verheerende Folgen für unsere Volkswirtschaft. Wie mein Kollege Benoît Genecand eindrücklich aufgezeigt hat, gibt es für diese Anforderung von Eigenkapital von fixen 10 Prozent sehr gute Gründe. Mit dieser Aussage befindet er sich wirklich in bester Gesellschaft, zusammen mit namhaften Ökonomen nicht nur aus der Schweiz.

Wir werden jetzt dann hören, dass der Bundesrat das "Too big to fail"-Thema ernst nimmt und dass es einen frischen Bericht gibt, der zeigt, dass wir alle Standards erfüllen, die international verlangt werden. Aber das ist nicht das Ziel der Übung! Das Ziel ist nicht, die internationalen Standards zu erfüllen. Vielmehr ist das Ziel sicherzustellen, dass sich bei der nächsten Bankenkrise die Bank selber retten und aus dem Schlamassel ziehen kann. Das ist die Schwierigkeit. Das Problem ist, dass unsere Banken im Verhältnis zu unserem Bruttoinlandprodukt eben riesig sind. Es gibt keinen grossen Finanzstandort der Welt, der ein dermassen eklatantes Verhältnis aufweist.

Ich möchte Sie daran erinnern, dass die letzte Finanzkrise von 2008 international ausbrach, obwohl alle Länder die Standards von Basel erfüllt hatten. Trotzdem gab es diese Krise. Das Kriterium, wie gesagt, muss ein anderes sein. Gleichzeitig gibt es eben starke Hinweise, dass die Krisenfestigkeit des internationalen Systems in den letzten Jahren zurückgegangen ist. Die Bedeutung von Schattenbanken, Geldmarktanlagen und Hedge-Fonds hat seit der Finanzkrise wieder zugenommen. Es wird wieder ungehemmt im grossen Stil mit fraglichen Finanzprodukten gehandelt. Im Februar hat der langjährige US-Notenbankpräsident Paul Volcker in der "Financial Times" nur ein Jahrzehnt nach der Pleite von Lehman Brothers festgestellt, dass sich in der Finanzwelt wieder alte Gewohnheiten breitmachen. Das passiert mit Täuschungsmanövern und Lobbyismus, um die Regierungen aufzuweichen. Als Folge davon haben die verbrieften Firmenkredite in den USA stark zugenommen. Auch Privatanleger sind involviert, weil diese Produkte gut verzinst sind. Diese neuen Produkte sind aber nur schwach reguliert und können nur schwer wieder verkauft werden. Die Privatanleger sind von diesen neuen Entwicklungen auf den Finanzmärkten also direkt betroffen.

Janet Yellen, frühere Chefin der US-Notenbank, sagte gegenüber der "Financial Times", man habe die Lektion aus der Finanzkrise bereits wieder vergessen; der Boom bei den Verbriefungen von schlechten Firmenkrediten bedrohe das gesamte Finanzsystem. Gross im Geschäft mit diesen Verbriefungen, bei denen eine ehemalige, wirklich hoch kompetente Notenbankchefin von "bubble" spricht, ist die Credit Suisse.

Hinzu kommt, dass die Leitzinsen der Nationalbank in einem Rekordtief stecken und sich nicht so schnell erhöhen werden. Das heisst nichts anderes, als dass bei der nächsten Krise die Zentralbanken nicht mehr reagieren können. Sie können die Zinsen nicht weiter senken. Die Volkswirtschaft wird unmittelbar stärker betroffen sein, wenn es eine neue Finanzkrise gibt. In diesem Sinne ist es richtig, sich die Frage zu stellen: Ist die Risikofestigkeit unserer Grossbanken gegeben, wenn es nochmals kracht?

Wenn jetzt schon mal ein Liberaler hinsteht und sagt, das müsse man wirklich prüfen, dann bitte ich Sie, ihm zu helfen. Er hat nämlich Recht. Angesichts der wachsenden Krisenanfälligkeit der Weltwirtschaft ist das wirklich ein dringendes Gebot.

Nehmen Sie diese parlamentarische Initiative als Gelegenheit, diese Sache zu überprüfen.

Matter Thomas · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Die parlamentarische Initiative unseres Kollegen Genecand möchte die Eigenmittel von systemrelevanten Banken zur besseren Abdeckung der Risiken auf 10 Prozent erhöhen. Damit soll verhindert werden, dass diese systemrelevanten Banken im Krisenfall mit Steuergeldern gerettet werden müssen. Der Bundesrat - Sie haben Recht, Herr Jans, ich muss den Bericht erwähnen - hat in seinem Bericht versichert, dass er das Risiko ernst nehme, dass die Schweiz aber die internationalen Bestimmungen und Standards übererfülle und daher kein grundsätzlicher Handlungsbedarf bestehe.

Auch die WAK des Nationalrates hat die parlamentarische Initiative eingehend beraten und ist im Verhältnis von 17 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung zum Schluss gekommen, ihr keine Folge zu geben. Eine Schwäche des Vorstosses liegt nach Ansicht der Mehrheit darin, dass die Initiative nicht zwischen global systemrelevanten und inländisch systemrelevanten Banken unterscheidet, was ihren Geltungsbereich im Unklaren lässt. Auch ignoriert die parlamentarische Initiative die bedeutenden regulatorischen Entwicklungen der letzten Jahre. Seit 2012 kennen wir eine "Too big to fail"-Gesetzgebung, die seither noch mehrfach ausgebaut und verschärft worden ist.

Die Schweizer Banken, die systemrelevant sind, halten heute weit mehr Eigenkapital als vor zwölf Jahren, und ihre Bilanzen haben sich seither massiv reduziert. Die Schweizer Banken gehören heute international zu den bestkapitalisierten Banken der Welt. Die Gesamtkapitalanforderungen auf dem Schweizer Finanzplatz dürften zu den weltweit höchsten gehören. Wir möchten aber auch, dass die Schweizer Banken international wettbewerbsfähig bleiben. Vor allem ist aber darauf hinzuweisen, dass das Ziel der parlamentarischen Initiative Genecand eigentlich bereits ohne diese zusätzlichen Regulierungen erreicht ist. Die global systemrelevanten Banken müssen heute 5 Prozent an Eigenmitteln und, vor Rabatt, 5 Prozent an zusätzlichem verlustabsorbierendem Kapital zur Verfügung stellen.

Die Banken sind auf dem richtigen Weg. Wir können zwar nicht jedes mögliche Risiko ausschliessen. Wenn ein totaler Systemzusammenbruch ansteht oder wenn unsere Nationalbank bankrottgeht, nützen aber auch 30 Prozent Eigenkapital nichts.

Eine Minderheit sieht, obschon sich die Situation gegenüber 2008 verbessert hat, noch immer Handlungsbedarf. Unser System sei noch immer stark risikobehaftet und nicht krisenfest. In der Finanzwelt würden sich wieder alte Gewohnheiten einschleichen, und auch die Nationalbank sowie die Finma würden vor einem wachsenden Immobilienrisiko warnen. Die parlamentarische Initiative Genecand gehe in die richtige Richtung, auch wenn man über die fixen 10 Prozent diskutieren könne.

Im Namen der Kommissionsmehrheit ersuche ich Sie aber trotzdem, der parlamentarischen Initiative Genecand keine Folge zu geben.

Nordmann Roger · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe socialiste

Soll ich die Frage auf Deutsch stellen? (Zwischenruf Matter: Ja, Deutsch wäre super! Zwischenruf des Vizepräsidenten: Herr Nordmann, Sie können die Frage auf Deutsch stellen, Herr Matter ist bereit.) (Heiterkeit)

Herr Matter, können Sie mir die Logik erklären, welche Sie dazu führt, den Vorstoss des letzten Liberalen in diesem Saal, nämlich von Benoît Genecand, abzulehnen, und die dazu führt, dass man die Banken wieder gemäss der Logik von 2008 wird retten müssen? Es war gerade diese Logik, durch die wir in die Fänge der Amerikaner geraten sind und die schliesslich dazu geführt hat, dass das von Ihnen heissgeliebte Bankgeheimnis abgeschafft wurde. Ich verstehe diese Logik nicht.

Matter Thomas · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Ich erkläre Ihnen diese Logik sehr gerne. 2007 hatte eine CS oder eine UBS 2 Prozent Eigenkapital - 2 Prozent, die CS sogar nur 1,8 Prozent. Heute haben sich die Bilanzsummen dieser zwei Grossbanken mehr als halbiert, und das Eigenkapital stieg von 2 auf 5 Prozent, plus zusätzliche 5 Prozent verlustabsorbierendes Kapital, also faktisch 10 Prozent. Ich muss Ihnen Folgendes aus der Praxis erklären: Wenn Sie mir 100 000 Franken auf die Bank einzahlen, dann ist das bei mir auf der Passivseite, und meine Bilanz steigt um 100 000 Franken. Das heisst: Ich muss je 5 Prozent Eigenkapital und verlustabsorbierendes Kapital hinterlegen, nur weil Sie bei mir einbezahlen, auch wenn ich das Geld der Schweizerischen Nationalbank weitergebe. Eine Bank also, die auf der Passivseite nur Geld von den Kunden hat und alles Geld der Nationalbank gibt, muss trotzdem 10 Prozent eigene Mittel hinterlegen. Wenn wir das noch erhöhen würden, dann wären wir nicht mehr wettbewerbsfähig.

Barazzone Guillaume · Mit-M · Conseil national · Genève · Groupe PDC

L'initiative parlementaire de notre collègue Genecand vise à ce que la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne soit modifiée - il vous l'a expliqué - pour imposer aux banques systémiques un minimum de 10 pour cent de fonds propres. Ce qui est à retenir, c'est que ce taux de fonds propres doit être calculé, selon lui, sur les actifs non pondérés en fonction des risques, qui peuvent également comprendre des opérations hors bilan.

La commission s'est réunie; elle a pu poser un certain nombre de questions à Monsieur Genecand qui a pu éclairer nos lanternes. A une grande majorité, par 17 voix contre 5 et 1 abstention, elle a décidé de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

La commission estime - et je résume - que ces dernières années de nombreuses mesures législatives ont été prises, qu'un grand nombre de nouvelles conditions ont été imposées aux banques et que la réglementation en la matière a été étoffée. Selon la commission, et surtout selon le Conseil fédéral, la FINMA et la Banque nationale suisse sont les institutions qui surveillent que les règles en matière de fonds propres correspondent aux risques qui sont posés par les opérations des banques. La commission considère qu'elle doit faire confiance à nos autorités, en particulier au Conseil fédéral, à la FINMA et la Banque nationale, qui ont depuis la crise de 2008 fait augmenter le taux de fonds propres des banques. Monsieur Matter a rappelé qu'UBS et Credit Suisse étaient, avant la crise, à environ 2 pour cent de fonds propres.

La commission estime que les exigences "going concern", c'est-à-dire relatives au capital de la banque nécessaire pour assurer la continuation des activités en situation de stress - vous savez qu'on mène des "stress tests" pour mettre les banques dans la situation dans laquelle elles pourraient être si les choses tournaient mal - permettent et permettront aux banques "too big to fail" de ne pas solliciter d'aides étatiques, en cas de crise. Et puis, elle a également estimé que les exigences de "going concern", c'est-à-dire, cette fois-ci, relatives au capital nécessaire si les choses vont de travers et qui permettent un assainissement ou une liquidation de la banque, sont suffisantes vu les risques posés actuellement par les banques.

Monsieur Matter l'a rappelé, les banques, en augmentant leur capital propre, ont dû réduire de manière très importante la taille de leur bilan. Il y a une nouvelle loi concernant les banques "too big to fail" qui est entrée en vigueur et un rapport vient d'être établi à son sujet. Le rapport indique que non seulement les conditions ou les standards internationaux minimaux sont remplis, mais aussi que les banques suisses, en l'occurrence, dépassent pour la plupart les exigences fixées au niveau international, ce qui fait que le système suisse est, selon le Conseil fédéral, beaucoup plus robuste que par le passé.

Peut-on prévoir tous les risques, me demanderez-vous? La réponse est non. Doit-on considérer que chaque opération, ou que les "Coco" n'équivalent pas à du capital propre? Toutes ces questions-là, on peut en débattre. Les questions que pose Monsieur Genecand sont intéressantes. Mais la commission ne souhaitait pas se substituer aux spécialistes tant de la FINMA que de la Banque nationale ou du Département fédéral des finances, qui considèrent qu'un certain nombre d'activités sont plus risquées que d'autres.

Je crois que cela fait partie de la logique du système que de considérer qu'un certain nombre d'activités sont plus risquées et que, par conséquent, plus de capital est nécessaire pour celles-ci, et que d'autres, en revanche, sont moins risquées. Vous me direz que les choses évoluent, que le monde dans lequel nous vivons évolue, que les risques sont différents en fonction du temps qui passe. Oui, et c'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral devra, avec les institutions que sont la FINMA et la Banque nationale, faire de la veille et proposer des mesures alternatives et nouvelles si les risques se révèlent différents.

On a parlé du rabais qui est accordé aux banques; ce rabais peut aussi être ajusté en cas de problème. Ces questions de fonds propres ne vont pas forcément régler un des points qu'a évoqué Monsieur Genecand et qui d'ailleurs a créé la panique sur les marchés financiers en 2008, à savoir la question de la crise des liquidités. Ce thème n'est abordé qu'indirectement, et on ne peut pas régler, au travers de cette loi, et surtout pas en inscrivant un taux fixe dans une loi, tous les problèmes systémiques liés à la fois au système financier et aux deux grandes banques que sont Credit suisse et UBS.

Je le répète: la question qui est posée, c'est-à-dire celle de savoir si nos banques sont trop grandes par rapport au PIB suisse, est légitime. La commission a toutefois estimé qu'on ne devait pas mener le débat sur cette question par le truchement de l'initiative parlementaire Genecand. Elle considère que toutes les conditions sont donc remplies aujourd'hui pour que les deux banques ne créent pas trop de risques sur les marchés et pour la Suisse, et qu'il ne faut donc pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Pardini Corrado · Mit-M · Conseil national · Berne · Groupe socialiste

Herr Barazzone, was mich erstaunt und einer Erklärung bedarf - obschon Sie wie ich bestens wissen, dass wir seit 2007 in einer permanenten Krise sind und der Finanzplatz, wie kaum je zuvor, einem sehr hohen Risiko ausgesetzt ist, wie die Situation der Zinsen beweist -, ist, dass Sie mit Ihrer Haltung und eigentlich als Vertreter des Genfer Finanzplatzes und vor allem (Zwischenruf des Präsidenten: Kommen Sie zur Frage, Herr Pardini!) der kommenden Vermögensverwaltungsbanken den Finanzplatz und die Grossbanken unterstützen. Können Sie mir das erklären?

Barazzone Guillaume · Mit-M · Conseil national · Genève · Groupe PDC

Mon rôle en tant que rapporteur n'est pas de défendre deux banques en particulier, mais de défendre l'intérêt de la Suisse et de représenter la majorité de la commission. Celle-ci a estimé que la nouvelle loi qui a été votée, les instruments mis en oeuvre par le Conseil fédéral, l'administration, la FINMA et la Banque nationale suisse étaient suffisants pour faire face aux risques que font courir les banques d'importance systémique et les nouvelles banques suisses considérées comme comportant un risque systémique. D'ailleurs, à Genève, les problèmes ne sont pas identiques pour les banques de gestion de fortune vous le savez, puisque celles-ci n'ont pas du tout le même type de bilan ni le même type d'activités et posent beaucoup moins de risques systémiques. Pour vous répondre de manière personnelle en tant que Genevois, Credit Suisse et UBS ont également une activité à Genève, mais au fond, ce que nous devons faire ici c'est défendre l'intérêt général.

La commission a décidé que l'initiative parlementaire Genecand n'était pas nécessaire, et je m'en fais ici le porte-parole.

Vote

La presidente (Carobbio Guscetti Marina, presidente): La commissione propone di non dare seguito all'iniziativa. Una minoranza Jans propone di darvi seguito.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 53 Stimmen

Dagegen ... 126 Stimmen

(2 Enthaltungen)