Zollfreilager dürfen nicht länger als Drehscheibe für Offshore-Geschäfte und treibende Kraft für Spekulationen dienen

Candinas Martin · P-M · Nationalrat · Graubünden · Die Mitte-Fraktion. Die Mitte. EVP.

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Amoos, Aebischer Matthias, Atici, Fivaz Fabien, Locher Benguerel, Piller Carrard, Prezioso, Python, Schneider Meret)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Amoos, Aebischer Matthias, Atici, Fivaz Fabien, Locher Benguerel, Piller Carrard, Prezioso, Python, Schneider Meret)

Donner suite à l'initiative

Präsident (Candinas Martin, Präsident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Dandrès Christian · Mit-M · Nationalrat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

J'ai déposé cette initiative parlementaire à la suite des sagas judiciaires qui ont opposé un grand commerçant d'art qui utilise non seulement les ports francs de Genève, mais également ceux du Luxembourg et de Singapour, à un oligarque russe. Elles ont mis en lumière les dérives autorisées par le droit fédéral de cette institution que le canton de Genève a allègrement mise à disposition de ce marchand d'art.

Quelques mots pour replacer les ports francs dans leur contexte. Historiquement, c'était une zone franche qui remplissait une fonction simple d'entreposage de marchandises en transit avec la suspension des droits de douane. C'était donc une institution utile pour permettre aux commerçants de conserver des liquidités, le temps que les marchandises soient revendues. Cette fonction a été petit à petit remplacée à Genève par celle de coffre-fort très opaque, offshore, d'une place de négoce d'objets d'art, avec l'installation, au début des années 2000 d'un grand commerçant qui dispose aujourd'hui de presque la moitié des espaces loués.

Cette dérive est éminemment problématique. L'opacité qui règne aux ports francs a mis la Suisse dans des situations délicates. Plusieurs pays ont émis des critiques relatives aux problèmes traditionnels des paradis fiscaux: blanchiment d'argent, recel, évasion fiscale, et j'en passe.

Sans surprise, plus récemment, les ports francs ont été pris dans la tourmente en raison des sanctions prises contre les piliers du régime de Poutine. Les "Panama Papers" avaient montré que, depuis 2014, des achats d'oeuvres d'art étaient effectués par des proches de ce régime. En 2015, suite aux attentats de Paris, les ports francs ont à nouveau été mis au coeur de l'actualité, puisque Daech était suspecté d'avoir entreposé des oeuvres d'art qui auraient été pillées, notamment en Syrie.

Aujourd'hui, les ports francs ne répondent plus à l'objectif premier inscrit dans la loi fédérale; ils sont devenus une sorte de boutique, une salle d'exposition même. Les services offerts par les ports francs vont bien au-delà du stockage, puisqu'on y loue des locaux, on propose même des services de conservation, d'encadrement, de photographie. Les oeuvres d'art entrent et sortent. Elles sortent pour être exposées dans de grandes galeries et lors de grandes expositions internationales; ainsi elles prennent de la valeur et retournent aux ports francs pour être vendues, toujours de manière offshore et hors taxe.

Il y a donc un changement de nature des ports francs et il m'apparaissait nécessaire de modifier la loi pour rétablir la finalité des ports francs, qui était d'être un espace de stockage.

La solution que je propose est simple. C'est d'ailleurs celle qui avait été proposée par le Contrôle fédéral des finances. Elle consiste à limiter la durée d'entreposage des oeuvres d'art. J'ai limité le champ aux oeuvres d'art, car je pense que c'est là que se situe l'abus et que c'est donc là qu'il faut apporter une réponse.

Cette proposition tombe aussi sous le sens sur le plan de l'égalité de traitement avec les autres entreprises actives dans le commerce de l'art. Pourquoi devrait-on privilégier un commerçant d'art, même s'il occupe une position importante au niveau international, plutôt que d'autres entreprises, du simple fait qu'il a un partenariat privilégié et les moyens d'accéder à ces locaux, qui sont d'ailleurs extrêmement chers?

J'aimerais également relever que l'on n'a aucun intérêt public prépondérant à maintenir ce système. Les biens stockés aux ports francs de Genève représenteraient près de 100 milliards de francs, mais on ne dispose pas de chiffres précis. Ces biens, s'agissant des oeuvres d'art, pourraient aussi être taxés comme le sont les oeuvres d'art des autres commerçants actifs dans ce domaine.

Il y a aussi le volet de la position internationale de la Suisse. Comme je l'ai mentionné, l'opacité peut servir à blanchir des fonds et ce risque a déjà été relevé non seulement par des institutions internationales, mais également par le Contrôle fédéral des finances. A cet égard, je vous prie de relire les rapports de 2016 et de 2019, et vous verrez que, malgré les efforts déployés par les ports francs, on est encore loin du compte. Le Contrôle fédéral des finances relève que les exigences de contrôle préalable ne sont pas encore adéquates et qu'il y a du travail à faire. C'est ce que je propose de faire avec mon initiative parlementaire.

En guise de conclusion, il me semblerait utile que, vu le contexte, il n'en aille pas des ports francs comme il en a été du secret bancaire, à savoir que des pressions extérieures nous contraignent à mettre de l'ordre dans ces dérives.

Enfin, je dois rappeler ici que ma proposition ne vise pas à fermer les ports francs. En lisant l'argumentation de l'administration fiscale, mais également celle des opposants à mon texte, on a le sentiment que je souhaite leur fermeture. La question pourrait être posée, car il s'agit de terrains très bien situés et qui pourraient être reloués, mais ce n'est pas ce que je souhaite. Je veux uniquement que l'on reste dans le cadre posé par la loi actuelle.

Amoos Emmanuel · Mit-M · Nationalrat · Wallis · Sozialdemokratische Fraktion

Les ports francs sont des boîtes noires dont les enjeux sont très mal maîtrisés par l'administration fédérale. J'affirme très clairement que les douanes suisses sont totalement dépassées par l'augmentation exponentielle du business des ports francs depuis les années 2000.

Le premier point que je souhaite exposer est en lien avec le fonctionnement actuel des ports francs, qui ne respecte absolument plus l'esprit de la loi. Dans l'idée de la loi, les ports francs ont à l'origine différentes fonctions. Il s'agissait de différer le paiement des taxes avant l'importation des marchandises; d'entreposer des marchandises en transit tout en permettant leur manipulation; ou tout simplement de facilitations administratives pour des marchandises en transit.

Mais aujourd'hui, ce n'est plus la fonction des ports francs, on s'est totalement détourné de l'idée de la loi. Le port franc de Genève, car c'est principalement de ce port franc que l'on parle aujourd'hui, a développé un véritable business de l'art. C'est aujourd'hui la plus grande concentration d'oeuvres d'art du monde.

Sécuriser la marchandise et faire profiter de la discrétion qu'offrent les ports francs pour vendre et acheter des oeuvres n'est pas dans l'esprit de la loi. Acheter et vendre des oeuvres d'art sans payer de taxe ni d'impôts n'est pas dans l'esprit de la loi. La gestion de fortune privée ou institutionnelle et l'optimisation fiscale pour des marchandises de haute valeur ne sont pas non plus dans l'esprit de la loi.

Le Contrôle fédéral des finances a d'ailleurs relevé ces libertés dans un rapport, et a insisté sur le fait qu'une autorisation d'entreposage ne devrait être délivrée que pour des entrepôts où ont lieu des mouvements réguliers de marchandises.

La proposition de notre collègue Dandrès va clairement dans ce sens, en précisant que les marchandises doivent précisément transiter pour pouvoir passer par des ports francs.

Deuxièmement, je relève un problème de concurrence totalement déloyale entre des acteurs qui font pourtant exactement le même travail, à savoir vendre des oeuvres d'art, des bijoux ou de grands crus. Un marchand d'art à Genève ou dans n'importe quelle autre ville suisse doit payer des taxes sur ses ventes. Pour le commerce réalisé dans les ports francs, ce n'est pas le cas. D'un point de vue libéral, chers collègues, rien ne peut justifier cette inégalité de traitement.

Troisièmement, les ports francs sont fréquemment associés à des scandales qui ternissent l'image de notre pays. En 1995, le port franc genevois s'est retrouvé au coeur d'un réseau international de vols d'antiquités lié au Musée Getty à Los Angeles. En 2003, les douaniers suisses ont retrouvé près de 200 trésors archéologiques égyptiens, dont deux momies, dans le port franc genevois.

On nous a expliqué que, depuis la modification légale qui exige que le nom du propriétaire, l'origine et la valeur des produits importés soient révélés, tout est désormais soi-disant réglé. Il faut relever à ce titre que le nom transmis est très fréquemment le nom d'une compagnie offshore. La réelle connaissance du nom du propriétaire est donc tout à fait relative.

Est-ce que tout est sous contrôle depuis cette réforme? Eh bien non! Les scandales continuent à éclater. En 2010, un sarcophage romain a été découvert par les douanes helvétiques. Enfin, les "Panama Papers" ont encore révélé dernièrement qu'un tableau du peintre italien Modigliani, présumé volé par les nazis, était entreposé au port franc de Genève.

Mon énumération ne reflète bien évidemment pas l'entier des oeuvres spoliées, puisque seuls 4 pour cent des marchandises sont contrôlées par les douanes suisses.

Un élément intéressant à prendre en compte est le rapport établi par le port franc de Genève. M. David Hiler, président du conseil d'administration de Ports Francs et Entrepôts de Genève SA, société qui exploite le port franc de Genève, relève notamment le manque de moyens des services des douanes en matière de ressources humaines. M. Hiler appelle de ses voeux une amélioration de la législation sur la problématique du blanchiment d'argent. Il fait notamment référence aux meilleures législations sur les ports francs à Singapour et au Luxembourg qui impliquent qu'un appel à un intermédiaire financier doit systématiquement être fait, afin d'éviter le blanchiment d'argent.

Comme je l'ai dit en introduction, les douanes et l'administration sont totalement dépassées par l'augmentation exponentielle du business des ports francs. La proposition de notre collègue Dandrès permet de régler tous ces problèmes en réorientant les ports francs vers leur fonction historique et conforme à l'esprit de la loi, qui est de faciliter le traitement administratif des marchandises en transit.

Je vous prie de suivre ma minorité et ainsi de donner suite à l'initiative parlementaire Dandrès.

de Montmollin Simone · Mit-F · Nationalrat · Genf · FDP-Liberale Fraktion

Cette initiative parlementaire a été déposée le 16 décembre 2021 et examinée par notre commission le 19 janvier 2022. C'est par 15 voix contre 9 que votre commission a décidé de ne pas y donner suite.

D'une part, les allégations selon lesquelles l'opacité des activités des ports francs favorise le blanchiment d'argent, la spéculation et permettrait de contourner les embargos n'ont pas été vérifiées. D'autre part, la solution proposée, qui consisterait à limiter la durée d'entreposage des biens culturels à une année, ne permettrait pas d'y remédier.

La commission relève que la question des ports francs et de leur fonctionnement n'est pas nouvelle. C'est un dossier sensible et extrêmement bien suivi depuis 2007, date de la dernière révision de la loi sur les douanes. Dans sa note, l'Office fédéral des douanes et de la sécurité des frontières (OFDF) rappelle que les bases légales existantes soumettent tous les types d'entrepôts à des règles extrêmement strictes en matière de transparence: obligation de tenir un registre des locataires, de leurs sous-locataires et des entrepositaires; obligation de tenir des inventaires détaillés mentionnant l'identité du propriétaire des marchandises sensibles, comme les biens culturels, leur valeur et leur provenance; chaque changement de propriétaire doit y figurer, y compris les transactions effectuées à l'étranger.

L'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF) surveille, effectue des contrôles ponctuels par sondage, fournit une assistance administrative, une entraide judiciaire lorsque c'est nécessaire.

Les dépôts francs sous douane sont sur territoire suisse. Donc ils sont soumis aux lois non douanières appliquées par l'OFDF. Cela concerne non seulement le transfert des biens culturels, mais aussi les mesures d'embargo. La légalité des marchandises doit être confirmée avant que celles-ci soient admises en dépôt franc sous douane. Les contrôles sont effectués au besoin en collaboration avec l'Office fédéral de la culture lorsqu'il s'agit de marchandises particulièrement sensibles.

Quant au risque de blanchiment d'argent, l'OFDF rappelle que le plus grand risque lié aux biens culturels est non pas le blanchiment d'argent, mais le commerce lié à ces biens. S'il s'agit de blanchiment, les fraudeurs ont de multiples autres manières d'opérer, notamment par des ventes fictives, par des factures falsifiées. Cela n'a rien à voir avec la durée de l'entreposage. Les façons d'opérer peuvent s'exercer indépendamment du fait que les marchandises sont stockées dans un entrepôt douanier ou un autre type d'entrepôt.

L'OFDF rappelle que la loi sur le blanchiment d'argent ne touche pas le secteur non-financier qu'est le marché de l'art. S'il fallait qu'il le soit, il faudrait alors modifier la loi sur le blanchiment d'argent pour que le marché de l'art soit intégré dans son périmètre.

L'auteur se base sur un rapport du Contrôle fédéral des finances de 2014 pour fonder ses propositions. Depuis, les huit recommandations de ce rapport ont été suivies d'effets, de sorte que, en 2019, le Contrôle fédéral des finances a renoncé à en formuler de nouvelles. En particulier, aucune recommandation visant la limitation de la durée d'entreposage n'a été formulée. Cette mesure pourrait d'ailleurs facilement être contournée, soit en délocalisant les marchandises, soit en les déplaçant, soit en les important librement et en les stockant dans des coffres-forts. A cela s'ajouterait un problème pratique: si toutes les marchandises stockées depuis longtemps devaient être sorties au terme du délai, on pourrait s'attendre à ce qu'elles ne soient plus stockées en Suisse et ne soient pas forcément mieux protégées.

Enfin, et surtout, le traitement de cette initiative parlementaire intervient parallèlement à la révision de la législation sur les douanes, qui prévoit toujours la coexistence des entrepôts douaniers ouverts avec les dépôts francs sous douane. Ces deux types d'entités ont été jugées nécessaires du fait qu'elles répondent à des besoins distincts. La durée illimitée du stockage, qui est prévue dans les deux cas, n'a pas été remise en question. En effet, les marchandises sont stockées dans des dépôts francs avant tout pour des raisons de sécurité. C'est d'ailleurs là une de leurs caractéristiques reconnues et recherchées pour protéger ce type de biens.

Pour finir, il a été question de l'égalité de traitement avec les autres marchands d'art. Il faut rappeler ici que la TVA a pour but d'imposer la consommation finale et qu'elle ne taxe pas l'objet fiscal. C'est uniquement lorsque celui-ci est mis sur le marché que la TVA est perçue, raison pour laquelle les allégations sur l'inégalité de traitement n'ont pas lieu d'être.

Pour toutes ces raisons, la majorité de la commission vous recommande de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire.

Huber Alois · Mit-M · Nationalrat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die parlamentarische Initiative 21.526 wurde am 19. Januar in unserer Kommission behandelt. Aktuell bestehen in der Schweiz sieben Zollfreilager und über 200 offene Zolllager. Die Kommissionsmitglieder wollten vor allem Auskunft darüber, wie die Kontrollen durchgeführt werden und wie viele Beanstandungen ausgesprochen werden. Der Vorwurf, dass es sich bei diesen Zollfreilagern um schwarze Löcher handle, hält sich schon seit Jahren. Falls vor zwanzig Jahren tatsächlich ein Missstand bestand, wurde er mit der Revision des Zollgesetzes von 2007 massiv korrigiert. Durch Stichproben kann heute sichergestellt werden, dass Missbräuche aufgedeckt werden. In jüngster Vergangenheit waren Vergehen sehr selten. In den letzten Jahren wurden viele Verbesserungen erzielt, und, Sie haben es gehört, das Zollgesetz wird auch revidiert.

Weiter wollte die Kommission wissen, wie die Inventarisierung stattfindet. Die Inventarisierung liegt in der Verantwortung der Lagerbetreiber. Bei der Einlagerung wird materiell überprüft, ob die Ware da ist und ob es sich tatsächlich um die angemeldete Ware und nicht z. B. um illegale Kulturgüter handelt.

Würde die Einlagerungszeit im Zollfreilager auf ein Jahr beschränkt, hätte dies mehrere negative Auswirkungen. Für die Überwachung hätte es einen massiv höheren Aufwand zur Folge. Es müsste mit einem massiven Personalaufwand gerechnet werden, da mit Sicherheit viele Verlängerungen der Lagerzeit beantragt würden. Auch würden wegen dieser parlamentarischen Initiative viele Kunden ihre Ware in einem nahe gelegenen ausländischen Zollfreilager deponieren.

Aus diesen Gründen und weil massive Verbesserungen geplant sind und schon erreicht wurden, hat die Kommission dieser parlamentarischen Initiative mit 15 zu 9 Stimmen keine Folge gegeben.

Abstimmung

Präsident (Candinas Martin, Präsident): Die Kommission beantragt, der Initiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit Amoos beantragt, der Initiative Folge zu geben.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 67 Stimmen

Dagegen ... 121 Stimmen

(0 Enthaltungen)

Schluss der Sitzung um 12.45 Uhr

La séance est levée à 12 h 45