Betäubungsmittelgesetz. Änderung

Zusammenfassung

Botschaft vom 9. März 2001 über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes

Ausgangslage

Mit der Revision von 1975 verlor das BetmG seinen Charakter als reines Stoff- Kontrollgesetz, indem erstmals sozialmedizinische und fürsorgerische Massnahmen Aufnahme fanden. Mit den revidierten gesetzlichen Bestimmungen hoffte der Gesetzgeber, den zunehmenden Drogenproblemen wirksamer und gezielter zu begegnen. Seither hat sich die Suchtproblematik in der Schweiz entscheidend verändert. So hat z. B. die Zahl der Abhängigen und der gelegentlich Konsumierenden von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen ab Mitte der Achtzigerjahre deutlich zugenommen. Erst seit Mitte der Neunzigerjahre deuten die vorliegenden Zahlen auf eine Stabilisierung des Konsums von harten Drogen hin (leichter Rückgang beim Heroin-, nur noch schwache Zunahme beim Kokainkonsum). Der Cannabiskonsum weist wie in den meisten übrigen europäischen Ländern weiterhin steigende Tendenz auf. So genannte Lifestyle- oder Designerdrogen traten vor allem in spezifischen Jugendszenen (z. B. Technoszene) in Erscheinung und breiteten sich rasch aus. Das Auftauchen der Immunschwäche Aids setzte die injizierenden Drogenkonsumentinnen und -konsumenten einem zusätzlichen gesundheitlichen Risiko aus und rief nach gezielten präventiven Massnahmen. Die offenen Drogenszenen in mehreren Schweizer Städten lösten Ende der Achtziger- und Anfang der Neunzigerjahre eine öffentliche und politische Debatte aus, welche sehr intensiv und oft emotional geführt wurde, welche aber in breiten Bevölkerungskreisen das Bewusstsein für die Problematik schärfte. Das Vorhandensein der offenen Drogenszenen zwang die Verantwortlichen in Städten und Kantonen aber auch, nach praktikablen Massnahmen zu suchen, um die betroffene Bevölkerung zu entlasten. Auf all diese Entwicklungen und Herausforderungen wurde in Kantonen und Gemeinden pragmatisch mit gezielten Interventionen reagiert (Spritzentausch, Schliessung der offenen Drogenszenen, Ausbau der Hilfsangebote usw.). Der Bund verstärkte 1991 sein Engagement mit der Verabschiedung des "Massnahmenpaketes Drogen" durch den Bundesrat und wenig später mit dem Setzen von Akzenten im Forschungsbereich (z. B. wissenschaftlicher Versuch zur heroingestützten Behandlung). In der Folge entstand ein nationales Konzept für den Umgang mit Drogenproblemen: das Vier-Säulen-Modell der Schweizer Drogenpolitik. Es fand breite Akzeptanz in der Politik, der Fachwelt und bei den Verantwortlichen in Kantonen und Gemeinden. Nicht zuletzt fand es die Unterstützung der Bevölkerung, welche es anlässlich von drei nationalen Abstimmungen zu Drogenfragen bestätigte. Dass die Entwicklung und Umsetzung des neuen drogenpolitischen Konzeptes fast ausschliesslich im Rahmen des geltenden BetmG erfolgte, war dabei kein Zufall. Zum einen standen die besonders betroffenen Gemeinwesen teilweise unter einem derartigen Handlungsdruck, dass sie zahlreiche Projekte rasch in der Praxis erproben mussten und nicht den Zeit raubenden Prozess einer Gesetzgebung abwarten konnten. Zum anderen mussten die Ausgestaltung des nationalen Konzeptes immer wieder neu ausgehandelt, der Konsens gesucht und die Einbindung aller für die Umsetzung der Massnahmen zuständigen Stellen sichergestellt werden. Schliesslich zeigte sich auch, dass - abgesehen von einigen Ausnahmen - das geltende Gesetz durchaus genügend Handlungsspielraum bot für die Umsetzung von innovativen, auf die aktuellen Entwicklungen reagierenden Massnahmen. Die vorgeschlagene Revision ist daher in weiten Teilen der Nachvollzug dessen, was sich in der Praxis in den vergangenen Jahren entwickelt hat. Es geht in erster Linie darum, bewährte und wirksame Massnahmen zu konsolidieren, allenfalls Lücken zu schliessen und die seit der Revision von 1975 neu geschaffenen Interventionsmöglichkeiten gesetzlich zu verankern. Konkret lassen sich die zentralen Ziele des Revisionsvorhabens wie folgt umreissen:

Anpassung des Gesetzes an die Realität in der Schweiz (z. B. Verankerung des Vier-Säulen-Modells und der heroingestützten Behandlung).

Gesetzliche Verankerung der prioritären Ziele im Umgang mit der Suchtproblematik (neuer Zweckartikel)

• Entkriminalisierung des Cannabiskonsums

• Verstärkung des Jugendschutzes

• Gezielte Verstärkung der Repression in ausgewählten Bereichen

• Praktikable Regelungen für Anbau, Fabrikation und Handel betr. Cannabis

• Vereinheitlichung des Vollzugs.

Die vorgeschlagenen gesetzlichen Regelungen werden in den meisten Zielbereichen keine einschneidenden Auswirkungen auf die Praxis haben. Sie werden diese vielmehr bestätigen und die mit der Umsetzung der zahlreichen Massnahmen betrauten Fachleute unterstützen. Einzig im Umgang mit der Cannabisproblematik drängt sich aufgrund der aktuellen unbefriedigenden Situation eine Neuorientierung auf, für welche eine Anpassung des Gesetzes unabdingbar erscheint. Angesichts der geschätzten 500 000 gelegentlich oder regelmässig Cannabis Konsumierenden in der Schweiz ist der Vollzug des Gesetzes bezüglich der Bestrafung des Konsums mit vernünftigem Aufwand nicht mehr zu gewährleisten. Bedenkt man zudem, dass die gesundheitlichen Risiken bei moderatem Cannabiskonsum nicht grösser sind als bei anderen legal erhältlichen Substanzen, dann liegt die Aufhebung der Strafbarkeit des Konsums von Betäubungsmitteln des Wirkungstyps Cannabis und der Vorbereitungshandlungen dazu nahe. Dieser Schritt will sowohl der gesellschaftlichen Realität Rechnung tragen, als auch Polizei und Justiz entlasten. Als flankierende Massnahme sollen gezielte Impulse im Bereich der Prävention gesetzt werden, um einer allfälligen Banalisierung des Cannabiskonsums entgegenzuwirken und bei sich abzeichnenden Problemen bei Jugendlichen frühzeitig intervenieren zu können. Bei der Bekämpfung des Anbaus von Drogenhanf sowie der Herstellung und des Verkaufs von Cannabisprodukten zeigen sich die Schwächen des geltenden Gesetzes mit aller Deutlichkeit. Die Folgen sind ein sehr uneinheitlicher und aufwändiger Vollzug sowie ein kaum zu kontrollierender Graumarkt, der sich mittlerweile über unsere Landesgrenzen hinaus etabliert hat. Der gesetzgeberische Handlungsbedarf in diesem Bereich ist denn auch praktisch unbestritten. Mit der vorgeschlagenen Revision des BetmG soll der Bundesrat die Möglichkeit erhalten, anhand der im Gesetz abgesteckten Rahmenbedingungen klare Prioritäten für die Strafverfolgung festzulegen. Konkret bedeutet dies, dass der Bundesrat mittels Verordnung und innerhalb des gesetzlichen Rahmens bestimmen kann, ob und allenfalls unter welchen Voraussetzungen auf eine Strafverfolgung zu verzichten ist. Dies würde erlauben, dass eine gewisse Zahl von Verkaufsstellen ebenso toleriert werden könnte wie der Anbau von Drogenhanf und die Herstellung von Cannabisprodukten, sofern die vom Bundesrat hierfür definierten Voraussetzungen erfüllt sind. Gleichzeitig soll die Trennung von Industrie- und Drogenhanf anhand von eindeutigen Kriterien ermöglicht und die Bekämpfung des Exports von Cannabisprodukten erleichtert werden. Der Blick über die Grenzen zeigt, dass die meisten europäischen Länder mit ähnlichen Problemen zu kämpfen haben wie die Schweiz und dabei ähnliche Erfolge und Misserfolge erzielen wie unser Land. Das Wundermittel für die Lösung aller Suchtprobleme gibt es nicht. Vor diesem Hintergrund erstaunt nicht, dass viele der in der Schweiz erprobten Massnahmen (Spritzentausch, Schadensverminderung, heroingestützte Behandlung usw.) auf grosses internationales Interesse stossen. Zwar wurde der Schweiz nicht nur Anerkennung, sondern mitunter auch Kritik zuteil. Zahlreiche Länder haben jedoch in jüngster Zeit gesundheits- und sozialpolitischen Anliegen im Umgang mit der Drogenproblematik mehr Gewicht verliehen oder gar Elemente der Schweizer Drogenpolitik übernommen und den jeweiligen nationalen oder regionalen Gegebenheiten angepasst. Insgesamt hat die Schweizer Drogenpolitik der vergangenen Jahre ausserhalb der Landesgrenzen deutlich an Beachtung und Profil gewonnen. Auch die vorgeschlagene Revision des BetmG stösst international auf grosses Interesse, wobei absehbar ist, dass sie sowohl kritische als auch unterstützende und anerkennende Reaktionen auslösen wird.

Verhandlungen

Im Ständerat war in der Debatte zur Revision des Betäubungsmittelgesetzes das Hauptziel der Vorlage unbestritten, nämlich die Verankerung der vom Volk mehrfach bestätigten Vier-Säulen-Politik des Bundesrates (Prävention, Therapie, Schadensverminderung, Repression). Dazu gehört auch die kontrollierte Heroinabgabe für Schwerstsüchtige. Der Bundesbeschluss zur ärztlichen Verschreibung von Heroin ist bis 2004 befristet, weshalb diese Massnahme nun auch im Gesetz geregelt werden soll. Zu reden gab demgegenüber die vom Bundesrat und von der Kommission vorgeschlagene Straffreiheit des Cannabiskonsums sowie die rechtliche Behandlung von Anbau, Herstellung und Verkauf von Cannabisprodukten. Für Bruno Frick (C, SZ) sprechen gute Gründe für die Straffreiheit des Cannabiskonsums und für den kontrollierten Handel mit kleinen Mengen. Heute würden Mittel von Polizei und Gerichten in unnötiger Weise gebunden, indem sie gezwungen sind gegen den Cannabiskonsum einzuschreiten. Cannabis sei keine Einstiegsdroge für harte Drogen und deren Konsum sei nicht bedenklicher als der Konsum von Alkohol oder Tabak. Zudem würden durch eine Legalisierung die Märkte für harte und weiche Drogen getrennt. Françoise Saudan (R, GE) unterstützte zwar das Gesetzesvorhaben, spürte aber Unbehagen dabei, Cannabis auf eine Stufe mit Alkohol und Tabak zu stellen. Auch seien die Genfer Behörden höchst beunruhigt mit Blick auf den möglichen grenzüberschreitenden Drogentourismus. Eine Kommissionsminderheit, vertreten durch Jean Studer (S, NE) wollte den Cannabiskonsum nicht völlig straffrei erklären, sondern das Opportunitätsprinzip zur Anwendung bringen. Der Konsum bliebe also grundsätzlich strafbar, doch würde von einer Strafverfolgung abgesehen, sofern bestimmte, in einer Verordnung zu präzisierende Voraussetzungen erfüllt wären. Der Rat schloss sich schliesslich mit 32 zu 8 Stimmen der Kommissionsmehrheit an und sprach sich für die Straffreiheit des Cannabiskonsums aus. Im Bereich des Anbaus und des Handels von Cannabisprodukten stimmte der Rat dem vom Bundesrat vorgeschlagenen und von der Kommission unterstützen Opportunitätsprinzip zu. Das bedeutet, dass via Verordnungsregelung beim Anbau, der Herstellung und dem Verkauf geringer Mengen von Cannabisprodukten auf die Strafverfolgung verzichtet werden soll, wenn diese keine erhöhten Gesundheitsrisiken bergen und an über 18-jährige abgegeben werden. Kommissionspräsidentin Christine Beerli (R, BE) wies auf die neu vorgesehene generelle Meldepflicht für den Hanfanbau hin (ausser für den Eigenkonsum). Stelle die Behörde einen THC-Gehalt fest, der das Gewächs als Drogenhanf klassiert - im Entwurf der Verordnung ist dies 0,3 Prozent -, so müsse nachgewiesen werden, wohin er verkauft wird. Je nachdem gelte dann das Opportunitätsprinzip. Beim Artikel über die Strafbarkeit des Konsums von harten Drogen lehnte es der Ständerat ab, ebenfalls das Opportunitätsprinzip einzuführen, wie es der Bundesrat vorgeschlagen hatte. Der Konsum - in Gassenzimmern und therapeutischen Einrichtungen ausgenommen - bleibt demnach strafbar. Jedoch stimmte der Rat einem Antrag von Michèle Berger (R, NE) mit 31 zu 5 Stimmen zu, wonach bei Personen, die eine Überdosis konsumiert haben, von einer Strafverfolgung abzusehen ist. Die ganze Vorlage wurde in der Gesamtabstimmung mit 25 zu 0 Stimmen angenommen.

Im Nationalrat standen dem Antrag der Kommission auf Eintreten sechs Nichteintretensanträge gegenüber, unter anderem von der liberalen Fraktion und von der SVP-Fraktion. Weiter lagen vier Rückweisungsanträge von Ratsmitgliedern der CVP, FDP und EVP vor. Hauptstreitpunkt in der emotionsgeladenen Eintretensdebatte war die Entkriminalisierung des Cannabis-Konsums. Die französischsprachige Kommissionssprecherin Anne-Catherine Ménétrey-Savary (G, VD) warb für eine Weiterführung einer pragmatischen und humanen Drogenpolitik, welche die Bewältigung der Probleme im Zusammenhang mit dem Drogenkonsum nicht einfach der Justiz und der Polizei überlassen will. Felix Gutzwiller (R, ZH), führte als deutschsprachiger Kommissionssprecher aus, dass die heutige Situation mit einem deutlichen Anstieg des Konsums von Cannabis trotz der Kriminalisierung seit 1975 und mit einer völlig unregulierten Hanfbranche nach einem neuen Ansatz verlange. Die Kommission schlug vor, weitgehend dem Ständerat zu folgen und damit auch den unkontrollierten Graumarkt zu regulieren. Demgegenüber erklärte Jean Henri Dunant (V, BS), dass die SVP-Fraktion weder liberalisieren noch legalisieren, sondern am Status quo festhalten will. Cannabis sei eine Droge, die psychisch und physisch krank mache. Mit der Gesetzesrevision würde man charakterschwachen Jugendlichen Zugang zu Drogen ermöglichen. Bundesrat Pascal Couchepin rief dazu auf, die Realität nicht einfach auszublenden und das Drogenproblem mit pragmatischen, wenn auch notgedrungen unvollkommenen Lösungen anzugehen. Die Prohibition habe noch nie funktioniert, sondern nur zu riesigen Gewinnen auf dem Schwarzmarkt und zu Kriminalität geführt. Schliesslich beschloss der Nationalrat mit 96 zu 89 Stimmen, nicht auf die Vorlage einzutreten. Gegen das Eintreten stimmten insbesondere Bürgerliche aus der Westschweiz sowie die Fraktionen der SVP und der Liberalen und drei Viertel der CVP-Fraktion. Für Eintreten stimmten auf der anderen Seite die Fraktionen der SP und der Grünen und eine knappe Mehrheit der FDP-Fraktion.

Im Ständerat ging es danach um die Frage, ob der Rat an seinem Eintretensentscheid festhalten will oder nicht. Auf Antrag der Kommission beschloss die Kleine Kammer mit 28 zu 12 Stimmen an diesem Beschluss festzuhalten. Kommissionspräsidentin Christiane Brunner (S, GE) wies darauf hin, dass sich seit dem ersten Ja des Ständerates zur Entkriminalisierung des Cannabiskonsums im Dezember 2001 das Problem nicht verkleinert sondern eher verschärft habe und deshalb ein klarer Regelungsbedarf bestehe im Bereich von Konsum und Kontrolle von Anbau und Handel von und mit Cannabis. Christiane Brunner orientierte, auch zuhanden des Nationalrates, über die in der Zwischenzeit in der Ständeratskommission geführten Diskussionen über Einzelheiten des Gesetzes. Dabei signalisierte sie, die von der Nationalratskommission vorgeschlagenen detaillierten Vorschriften für Anbau und Handel zu übernehmen (Eintragung aller Produzenten und Händler in einem nationalen Register, Buchführung der Produzenten über Erntemenge und THC-Gehalt, Kontrolle durch die eidgenössische Alkoholverwaltung). Bezüglich Prävention möchte die Ständeratskommission den Ertrag aus der geplanten Lenkungsabgabe zum grössten Teil den Kantonen zukommen lassen. Urs Schwaller (C, FR) wollte mit seinem Nichteintretensantrag ermöglichen, dass in einem neuen Gesetzesentwurf der Schwerpunkt nicht auf die Liberalisierung gelegt werde, sondern auf Jugendschutz, Prävention und auf die Ausformulierung des Opportunitätsprinzips für "kleine" Konsumenten. This Jenny (V, GL) betonte, dass auch für ihn der Jugendschutz zentral sei. Es sei aber eine Tatsache, dass der bestehende Zustand unbefriedigend sei und mit einem Nichteintretensentscheid dieser Zustand zementiert werde. Trix Heberlein (RL, ZH), die ebenfalls für Eintreten plädierte, kritisierte, dass das Opportunitätsprinzip ("wenn man will, kann man anzeigen") kein Vorbild für die Politik und für die Umsetzung von Gesetzesnormen sei.

Der Nationalrat führte erneut eine emotionsgeladene Eintretensdebatte. Die vorberatende Kommission beantragte mit 13 zu 12 Stimmen, nicht auf die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes einzutreten. Mit 102 zu 92 Stimmen folgte der Rat diesem Antrag und bestätigte seinen Beschluss, den er noch in alter Zusammensetzung vor den Wahlen getroffen hatte. Damit ist das Geschäft erledigt. Die Ratsmehrheit zielte auf Abstinenz, Disziplinierung und Sanktionen, um vor allem die Jugend daran zu hindern, Drogen zu konsumieren. Die unterlegene Minderheit hält gerade diese Methoden und Ziele für das Problem. Wie zuvor stimmten die Fraktionen der SVP und der CVP, je mit wenigen Ausnahmen und eine knappe Minderheit der FDP-Fraktion für Nichteintreten. Der Rat müsse ein deutliches Signal setzen und der Jugend zu verstehen geben, dass der Drogenkonsum grundsätzlich negativ und strafbar sei, erklärte der französischsprachige Kommissionssprecher Claude Ruey (RL, VD). Ruth Humbel (C, AG), die deutschsprachige Kommissionssprecherin war der Überzeugung, dass der Jugendschutz und die Prävention über ein Konsumverbot besser zu erreichen seien. Eine Liberalisierung würde als Banalisierung des Cannabis-Konsums missverstanden und würde zu einer Zunahme des Konsums führen, argumentierten Vertreter der Mehrheit. Für Eintreten votierten die Fraktionen von SP und Grünen und eine knappe Mehrheit der FDP-Fraktion. Ein Nichteintreten auf die Vorlage verlängere einfach den unhaltbaren Status quo, den niemanden befriedige, warnte Felix Gutzwiller (RL, ZH). Die Kriminalisierung sei wirkungslos, sagte Jost Gross (S, TG). Es komme zudem einer Kapitulation des Rechtsstaats gleich, wenn zwei Drittel der polizeilichen Mittel gegen jugendliche Konsumenten weicher Drogen eingesetzt würden, die Drogenhändler aber unbehelligt blieben. Cannabis dürfe weder verteufelt noch banalisiert werden, meinte Evi Allemann (S, BE). Cannabis sei sicher nicht gesund, aber auch nicht schädlicher als Alkohol und Tabak. Auch Bundesrat Pascal Couchepin warb vergeblich für ein Eintreten. Dies würde bedeuten, dass man anerkenne, dass es ein Problem gebe.