Election au Conseil national. Examiner l'instauration d'un système plus équitable de répartition des sièges

Texte déposé

Le Conseil fédéral est invité à examiner une façon plus équitable de répartir les sièges du Conseil national. Il étudiera en particulier la nouvelle manière zurichoise de répartir les sièges et calculera, à titre d'exemple, les conséquences qu'elle aurait sur le plan fédéral si elle y était appliquée.

Développement

Le système actuel de la répartition des sièges du Conseil national défavorise les minorités des arrondissements électoraux de petite taille. Alors que l'élection à la proportionnelle est la règle dans les cantons peuplés, un candidat doit récolter jusqu'à 50 % des voix pour être élu dans un petit canton, ce qui défavorise systématiquement les petits partis. L'Office fédéral de la statistique (OFS) le formule comme suit, à la page 19 de sa brochure intitulée "Élection du Conseil national de 1999", Neuchâtel 2002 : "Dans les cantons plus petits au contraire, la petite taille des circonscriptions électorales .... produit l'effet d'un quorum (ou effet de seuil), et la proportion de mandats attribués à un parti est parfois très différente de la proportion des électeurs qui ont voté pour ce parti."

Voilà pourquoi les petits partis renoncent souvent à présenter une candidature dans les petits cantons, tant et si bien que le pourcentage national de leur électorat semble en fin de compte plus bas qu'il ne le serait si la répartition des sièges du Conseil national était plus équitable (l'OFS n'en a pas tenu compte dans la méthode de calcul).

On retrouve les mêmes problèmes au niveau cantonal, voire communal. A Zürich-Ville, il a fallu un arrêt du Tribunal fédéral pour que les petites circonscriptions électorales soient modifiées.

Dans le canton de Zurich, la commission États et communes du Parlement a proposé l'introduction d'un nouveau système de répartition des sièges le 16 mai dernier.

La méthode préconisée est celle du professeur Friedrich Pukelsheim, de l'Université d'Augsbourg, dite du "diviseur doublement proportionnel et de l'arrondi standard": dans un premier temps, tous les sièges du Parlement cantonal sont répartis entre les partis. Dans un deuxième temps, les sièges attribués à un parti sont répartis entre les listes des circonscriptions, lesquelles sont maintenues telles quelles.

Il en résulte une égalité de traitement de tous les électeurs, l'influence de chacun sur la composition du Parlement étant pratiquement la même.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.

Avis du Conseil fédéral

Alors que la méthode Hagenbach-Bischoff, appliquée au niveau fédéral, repose sur le principe de la représentativité locale, en vertu duquel chaque mandat traduit dans chaque circonscription électorale la volonté du plus grand nombre d'électeurs, la méthode du "diviseur doublement proportionnel et de l'arrondi standard", actuellement discutée à Zurich et développée par le spécialiste en la matière Friedrich Pukelsheim (Augsbourg) sur la base de la méthode d'attribution des sièges de Webster/Sainte-Laguë, vise essentiellement à conférer, au niveau global de l'État, un poids égal à chaque voix exprimée ; en d'autres termes, chaque électeur de l'aire électorale prise dans son ensemble doit avoir si possible la même influence sur la composition du Parlement. Dans l'attribution d'un siège du Conseil national, le vote de l'électeur d'un petit canton peu peuplé doit ainsi avoir un poids égal à celui de l'électeur d'un canton plus peuplé.

Le but de la méthode du "diviseur doublement proportionnel et de l'arrondi standard" est donc de minimiser l'écart entre les groupes dont les préférences exercent l'influence la plus marquée et ceux dont les préférences ont un impact moindre. Pour y parvenir, il faudrait que les 200 sièges du Conseil national soient d'abord répartis, pour l'ensemble de la Suisse, entre les listes apparentées de même nom par la méthode du diviseur avec arrondi standard (méthode Webster/Sainte-Laguë), ce qui exigerait une clarification fondamentale dans le paysage politique suisse (par uniformisation des noms des partis).

Une telle répartition des sièges impliquerait une clé électorale au niveau national qui, quel que soit l'arrondi (au chiffre supérieur ou inférieur), conduise à la répartition des 200 sièges disponibles (et ni plus, ni moins). La procédure serait ensuite répétée de sorte que pour chaque groupe de listes et en tenant compte de tous les cantons, un nouveau diviseur soit calculé qui, appliqué aux voix des partis d'un groupe de listes, donne le nombre de sièges de ce groupe de listes dans chaque canton et pour l'ensemble de la Suisse. La difficulté de ce système réside dans l'établissement, fort long et complexe, de la clé de répartition électorale exacte et des diviseurs des groupes de listes (adaptation proportionnelle itérative et échelonnement alterné). Aux dires du professeur Pukelsheim, le catalogue des opérations nécessaires (plus de 130 pages) rend un programme informatique incontournable.

Le professeur Pukelsheim, qui a finalisé la méthode, a insisté lui-même sur le fait que chaque voix exprimée ne pourra avoir une égale portée, et donc mener à une juste répartition des sièges, que lorsqu'il y aura dans chaque circonscription électorale au moins deux fois plus de sièges à répartir que de listes en présence. Au niveau fédéral, cela signifie que pour la bonne douzaine de groupes représentés au Parlement, toutes les circonscriptions électorales devraient compter au moins le nombre actuel de sièges du canton de Berne (26). Le contraste est grand avec les dispositions constitutionnelles, qui prévoient que chaque canton forme une circonscription électorale (art. 149 al. 3 cst.) et a droit à un siège au moins (art. 149 al. 4 cst.), et que le Conseil national se compose de 200 députés (art. 149 al. 1er cst.), et avec le fait que durant les 30 dernières années, le nombre des cantons ne disposant que d'un seul siège (actuellement UR, OW, NW, GL, AR et AI) a augmenté.

Certes, la méthode du "diviseur doublement proportionnel et de l'arrondi standard" permettrait de simplifier quelque peu la loi électorale, en ce qu'elle rendrait moins attrayants, voire inutiles, les apparentements et les sous-apparentements et qu'elle éviterait l'éclatement des listes. Néanmoins, le calcul complexe des diviseurs pourrait nuire à la transparence, qui est l'une des conditions essentielles de la confiance dans toute décision démocratique.

Si le professeur Pukelsheim juge lui-même que la répartition des sièges obtenue par la nouvelle méthode est fabuleusement proche de celle obtenue par la méthode actuelle, et qu'il ajoute que l'ancienne méthode n'est finalement pas si mauvaise, l'application d'un nouveau modèle semble problématique eu égard aux investissements requis en matière de programmation informatique.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.