Investir efficacement dans les infrastructures

Texte déposé

On sait que le tunnel routier du Saint-Gothard devra faire l'objet de travaux de réfection, et le Conseil fédéral tranchera sous peu entre les options envisagées. La CTT-E, qui a longuement débattu de l'affaire, estime que les travaux coûteront entre 1,2 et 2,8 milliards de francs, selon l'option qui sera retenue. Si la nécessité de la réfection elle-même n'est pas remise en cause, il se pose toutefois la question des effets qui accompagneraient des investissements qui iraient au-delà de cette réfection, à savoir la réalisation d'un second tube.

On sait que c'est dans les agglomérations qu'on rencontre les vrais problèmes de trafic. Pour prendre l'exemple de Lucerne, rappelons que si par le tunnel routier du Saint-Gothard transitent 17 000 véhicules par jour, c'est respectivement 92 000 et 62 000 véhicules par les tunnels du Reussport et du Sonnenberg (état : 2010).

Au-delà de l'argument légitime du nécessaire maintien de la cohésion nationale, il se pose aussi la question de l'efficacité des investissements consentis. Au niveau des différents fonds de financement considérés individuellement (financement spécial pour la circulation routière, fonds d'infrastructure, fonds FTP, fonds d'infrastructure ferroviaire), la fixation des priorités obéit à des considérations de rapport coût-efficacité, selon les systèmes Nistra (qui, sur la base d'une série d'indicateurs, permet d'évaluer des projets d'infrastructure routière à la lumière des objectifs du développement durable) ou NIBA (idem, mais pour des projets d'infrastructure ferroviaire). Mais tel ne semble pas être le cas au niveau global : ainsi, les investissements supplémentaires que requerra le second tube ne sont pas mis en balance avec les avantages que comporteraient d'autres investissements d'infrastructure pourtant urgents.

La conséquence en est que des projets d'infrastructure importants, par exemple dans l'agglomération lucernoise, sont remis à plus tard, tandis que pour la réfection du tunnel routier du Saint-Gothard, rien ne semble s'opposer au déblocage de plusieurs centaines de millions de francs supplémentaires destinés à financer des travaux n'ayant rien à voir avec la réfection proprement dite.

Il ressort d'un récent débat mené au grand-conseil lucernois que celui-ci restera pour sa part majoritairement opposé à la construction d'un second tube au Saint-Gothard tant que n'auront pas été réalisés dans l'agglomération de Lucerne certains projets d'infrastructure urgents (gare souterraine/gare de transit, voie de contournement, programme d'agglomération). Le gouvernement lucernois demande même expressément que la voie de contournement de Lucerne soit réalisée avant un éventuel second tube, car celui-ci risquerait d'accroître encore le trafic dans l'agglomération lucernoise.

Aussi je pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Est-il disposé à évaluer aussi les effets des investissements prévus en comparant ceux-ci avec d'autres projets financés par un fonds différent ?

2. S'agissant notamment des investissements dans des projets dépassant la simple réfection, est-il disposé à appliquer les mêmes objectifs d'efficacité que pour d'autres tâches d'infrastructure ?

3. Que pense-t-il de la situation en matière de trafic dans l'agglomération lucernoise telle qu'elle se présentait pendant et après les travaux de réfection du City Ring ?

4. Tient-il compte dans sa réflexion de la situation difficile qui en matière de trafic prévaut dans l'agglomération lucernoise et est-il disposé à prendre avant la réfection du tunnel du Saint-Gothard les mesures de délestage devenues indispensables ?

Avis du Conseil fédéral

Dans le domaine des infrastructures routières, il convient en principe de faire une distinction entre les projets d'entretien (maintien de la qualité des infrastructures), les projets d'aménagement (amélioration de la compatibilité, de la capacité, de la sécurité et de la disponibilité des routes nationales existantes, par ex. sécurité dans les tunnels, protection contre le bruit) et les projets d'accroissement de la capacité (par ex. élimination des goulets d'étranglement). La comparaison entre ces différentes catégories de projets est limitée de par les différences qui existent entre leurs objectifs et leurs contenus : par exemple, renoncer à entreprendre des mesures d'entretien qui s'avèrent nécessaires provoquerait, à moyen et long terme, une aggravation des dégâts ; les mesures d'entretien doivent donc toujours être réalisées en priorité. Le Conseil fédéral est disposé à élaborer une stratégie de développement de l'infrastructure routière (qui comprendra un état du financement actuel ainsi que les besoins financiers futurs ; voir la motion CTT-N 12.3329, "Stratégie de développement de l'infrastructure routière"). Les coûts liés à la réfection du tunnel routier du Saint-Gothard seront pris en considération dans ce cadre.

1./2. La Confédération assume l'entière responsabilité des infrastructures des routes nationales, qu'elles se trouvent en agglomération ou en périphérie. Toute infrastructure routière a une fonction spécifique, ses exigences et particularités et, par là-même, ses propres problèmes. Grâce à Nistra, système d'évaluation de la durabilité des projets, ceux-ci peuvent être classés en fonction des priorités. Toutefois, comme expliqué ci-dessus, une comparaison directe entre les projets d'entretien et d'aménagement d'une part, et les projets de suppression des goulets d'étranglement d'autre part, ne se fait pas.

Pour pouvoir garantir la réalisation de projets de suppression des goulets d'étranglement, outre celle des projets d'entretien et d'aménagement indispensables, le législateur a créé le fonds d'infrastructure. En 2009, le Conseil fédéral a soumis à l'Assemblée fédérale un programme d'élimination des goulets d'étranglement du réseau des routes nationales. Il rend compte, en général tous les quatre ans, de l'état de réalisation de ce programme et lui propose d'allouer les moyens nécessaires pour le module suivant. L'Assemblée fédérale a ainsi une influence directe sur la fixation des priorités parmi les différents projets de suppression des goulets d'étranglement.

La Confédération investit annuellement près de 1,2 milliard de francs dans l'entretien et l'aménagement des routes. Pour ce qui est de l'entretien, les priorités sont fixées en fonction des évaluations et des prévisions d'état. L'aménagement découle quant à lui de prescriptions légales (par ex. sécurité dans les tunnels, protection contre le bruit). La réfection du tunnel routier du Saint-Gothard (construction d'un second tube y comprise) s'inscrit dans la catégorie des projets d'entretien et d'aménagement. Les mesures prévues entrent en concurrence en premier lieu avec d'autres projets qui sont également financés par le fonds spécial pour la circulation routière. Les besoins financiers annuels sont nettement moins élevés dans le cas d'une construction d'un second tube que dans celui d'une réfection sans deuxième tube, au vu de la durée plus longue des travaux. Les conséquences sur les budgets annuels et sur les autres projets peuvent donc être mieux maîtrisées. Conformément aux priorités mentionnées ci-dessus, l'entretien des routes nationales sera aussi assuré pendant la réfection du tunnel du Saint-Gothard.

Les projets de suppression des goulets d'étranglement, d'entretien et d'aménagement sont par ailleurs harmonisés et combinés, afin de limiter, dans la mesure du possible, les entraves à la circulation (voir la motion Jenny 09.3787, "Halte aux embouteillages et aux désagréments lors de travaux de construction et de transformation", et la motion Giezendanner 09.3958, "Projets de construction de routes. Durée des chantiers et directives en matière d'adjudication des marchés publics"). L'option de réfection pour le tunnel du Saint-Gothard choisie par le Conseil fédéral permet de mettre en oeuvre cet objectif de manière conséquente et durable.

3. L'autoroute A2 du contournement de Lucerne est l'un des axes les plus fréquentés de Suisse. Chaque jour, plus de 85 000 véhicules en moyenne empruntent le tronçon entre Emmen et Kriens. Après plus de trente années d'exploitation intensive, le viaduc à flanc de coteau, le tunnel de Reussport, le pont de Senti avec accès à la ville et le tunnel de Sonnenberg sont en rénovation depuis 2009, et ce jusqu'en 2013. Afin de garantir la fluidité du trafic durant les travaux, ces derniers ont lieu autant que possible de nuit. En 2011 et 2012, des fermetures additionnelles ont été et seront prévues durant près de 25 week-ends par an. Les retombées sur le trafic peuvent ainsi être largement réduites durant la semaine et limitées aux week-ends.

4. À l'avenir aussi, il faudra pouvoir satisfaire au mieux les besoins du trafic sur le réseau de transports national, régional et urbain de Lucerne. Le Conseil fédéral a par conséquent intégré le projet de contournement de Lucerne dans le module 3 du programme d'élimination des goulets d'étranglement du réseau des routes nationales. La planification du projet doit être poursuivie d'ici à 2013, année de la prochaine mise à jour du programme et du réexamen des projets. Dans ce contexte, l'Office fédéral des routes a lancé le projet général. Toutefois, comme l'option du second tube au Saint-Gothard n'implique pas un accroissement de la capacité, il n'y a pas lieu de lier ces deux projets.

Réponse du Conseil fédéral.