Relation entre droit international et droit interne. Clarification

Texte déposé

Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution et à l'article 107 de la loi sur le Parlement, je dépose l'initiative parlementaire suivante :

La Constitution fédérale du 18 avril 1999 est modifiée comme suit :

Art. 184 Relations avec l'étranger

...

Al. 2

Il (le Conseil fédéral) signe les traités et les ratifie. Il les soumet à l'approbation de l'Assemblée fédérale. Il renégocie ou dénonce les traités internationaux contraires à la Constitution ou à une loi fédérale. Toutefois, si l'arrêté portant approbation d'un traité international a été soumis au référendum et que le traité a été approuvé par l'Assemblée fédérale après qu'elle ait adopté une loi, l'Assemblée fédérale adapte la loi.

...

Art. 190 Droit applicable

Al. 1

Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d'appliquer les lois fédérales et les traités internationaux dont l'arrêté portant approbation a été soumis au référendum.

Al. 2

Les lois fédérales priment le droit international, à moins qu'un traité international dont l'arrêté portant approbation a été soumis au référendum ait été approuvé par l'Assemblée fédérale après l'adoption d'une loi fédérale.

Développement

Le complément proposé à l'art. 184, al. 2, établit ce que doit faire le Conseil fédéral lorsqu'un traité international est contraire à la Constitution ou à une loi fédérale postérieure. Le Conseil fédéral doit renégocier le traité ou, si cela s'avère impossible, le dénoncer. En vertu de la disposition proposée, la Suisse ne pourra plus conclure de traités internationaux non dénonçables en fait ou en droit.

En revanche, lorsqu'un traité international soumis au référendum est approuvé après l'adoption d'une loi fédérale, celui-ci prime la loi (art. 190 al. 2) et l'Assemblée fédérale doit adapter la loi en conséquence (art. 184 al. 2).

Les dispositions proposées clarifient le rapport entre droit international et droit interne d'une manière simple : en cas de conflits de normes de même niveau, le nouveau droit prime l'ancien. Celui-ci est adapté, conformément au principe "lex posterior derogat legi priori". Toutefois, en vertu de la procédure, seuls les traités internationaux soumis au référendum sont de même niveau que les lois fédérales. Ce n'est jamais le cas des autres traités internationaux.

Si les règles proposées s'inspirent de la jurisprudence Schubert et la clarifient, elles s'en écartent toutefois. En effet, selon cette jurisprudence, un traité international prime une loi fédérale, à moins que le législateur ait prévu de déroger au traité en pleine connaissance de cause. La cohérence et la portée de cette jurisprudence sont toutefois incertaines. Le Tribunal fédéral a reconnu la primauté de principe du droit international dans différents arrêts, sans évoquer la "consapevole deroga". Il s'est ensuite prononcé à plusieurs reprises de manière vague et ambiguë, laissant planer le doute quant à sa volonté de s'en tenir à la jurisprudence Schubert. Par ailleurs, celle-ci ne s'applique pas en cas de conflit entre une norme fédérale et une règle internationale tendant à la protection des droits de l'homme. En raison de l'insécurité juridique qui prévaut, il faut inscrire dans la Constitution la primauté de principe des lois fédérales postérieures sur les traités internationaux antérieurs, sans les restrictions liées à la jurisprudence Schubert.

Le juge peut sans autre se prononcer sur la constitutionnalité d'un traité international non soumis au référendum. Dans le cas d'un traité international soumis au référendum par contre, si le droit international n'était pas mentionné à l'art. 190, al. 2, Cst., il serait possible de faire valoir devant un tribunal ou une autre autorité que ce traité est contraire à la Constitution. Le juge déciderait alors de l'application d'un acte approuvé conformément au processus législatif, ce qui serait contraire à l'esprit de l'article 190 Cst. La présente initiative propose donc que les traités internationaux qui ont été soumis au référendum continuent d'être appliqués conformément à l'article 190 Cst.