Restituer aux populations qui en ont été dépossédées l'argent de la corruption qui a été confisqué

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de faire en sorte que les gains réalisés dans un pays tiers de manière illicite et confisqués par le Ministère public de la Confédération ou la FINMA soient restitués au moins en partie au pays concerné selon les procédures prévues par la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite.

Développement

A en croire la presse, le Ministère public de la Confédération a condamné un ancien cadre supérieur d'une multinationale belge à une amende d'un million de francs pour corruption. L'entreprise doit en outre verser à la Suisse 36 millions de francs de gains réalisés de manière illicite. Pourtant, les faits de corruption n'ont principalement été commis ni en Suisse, ni en Belgique, mais au Nigeria. C'est la population nigériane qui est le principal lésé, et il ne serait donc pas correct que les gains confisqués soient intégralement versés aux ressources générales de la Confédération. Il conviendrait au contraire de prévoir qu'une partie au moins des montants concernés soient restitués à cette même population nigériane à qui ils ont été volés, selon les procédures prévues par la loi fédérale du 18 décembre 2015 "sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées à l'étranger" (RS 196.1).

Comme on peut le lire dans le rapport d'activité de la FINMA, il ne s'agit d'ailleurs pas là d'un cas unique. Ainsi, plusieurs établissements financiers suisses sont impliqués dans des affaires de corruption d'ampleur internationale, par exemple dans le scandale Petrobras ou dans celui du fonds souverain malaisien 1MDB. Le "complexe de procédures" Petrobras/Odebrecht est également largement évoqué dans le rapport de gestion du Ministère public de la Confédération, qui précise qu'en Suisse, Odebrecht a été reconnu coupable par ordonnance pénale fondée sur l'article 102 du Code pénal et qu'il lui a été infligé une amende de 4,5 millions de francs. Odebrecht a en outre été astreint en Suisse par confiscation et constatation d'une créance compensatrice correspondante à restituer des avantages illicites de l'ordre de 200 millions de francs. Par ailleurs, sur la base de conventions ou décisions avec les autorités compétentes au Brésil et aux États-Unis, près de 1,8 milliard de dollars au total doivent encore être restitués.

Dans toutes ces affaires, ce n'est pas la Suisse qui est le principal lésé, mais les populations du Nigeria, de la Malaisie et du Brésil, et il serait donc normal que les gains illicites confisqués leur soient restitués au moins en partie. Rappelons également dans ce contexte que l'article 54 de la Convention des Nations Unies contre la corruption prévoit que les États parties prennent les dispositions prévues par leur droit interne propres à réparer un préjudice causé par l'une des infractions établies conformément à ladite convention que l'un d'eux aurait subi.

Proposition du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Avis du Conseil fédéral

Depuis l'affaire des fonds Marcos en 1986, le Conseil fédéral mène une politique proactive en matière d'avoirs de potentats. La Stratégie du Conseil fédéral concernant le blocage, la confiscation et la restitution des avoirs de potentats, adoptée le 21 mai 2014, vise notamment une restitution rapide dans le respect des principes de l'État de droit, encadrée par des modalités de restitution transparentes et rigoureusement définies. Cela étant, certaines affaires de corruption internationale se sont récemment conclues par des confiscations au profit de la caisse fédérale.

Les possibilités légales sont déjà en place pour permettre à l'État étranger d'obtenir une restitution. En effet, l'État lésé par des actes de corruption a la possibilité de se constituer partie plaignante afin de participer à la procédure pénale suisse. Or, le lésé a la priorité sur la confiscation puisqu'il doit être rétabli dans ses droits en se voyant restituer les valeurs patrimoniales résultant de l'infraction (art. 70 du Code pénal). L'État étranger qui estime que ses droits sont touchés mais qui renonce à se constituer partie plaignante perd donc la possibilité de se voir restituer les valeurs résultant de l'infraction. Mais même dans ce cas de figure, il peut bénéficier, en cas d'entraide en matière pénale, d'un partage des valeurs confisquées en vertu du droit suisse (art. 11 LVPC ; RS 312.4). Quant aux confiscations administratives prononcées par la FINMA, elles ont un caractère subsidiaire puisque l'article 35 alinéas 5 et 6 de la loi sur la surveillance des marchés financiers (RS 956.1) réserve expressément la primauté de la confiscation pénale et de la restitution aux lésés.

Vu ce qui précède et en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, le Conseil fédéral n'est pas compétent pour ordonner lui-même une restitution à l'État étranger dans le cadre de procédures pénales. Cette tâche incombe aux autorités judiciaires, qui sont indépendantes. Dans le cadre de l'entraide judiciaire, les conditions légales doivent être remplies pour qu'une restitution soit possible et, cas échéant, validée en justice. En accord avec les décisions des autorités judiciaires, le Conseil fédéral a cependant été amené à jouer, par l'entremise du DFAE, un rôle important dans certaines affaires particulièrement complexes ou de grande ampleur, pour accompagner les restitutions. Cela s'est fait avec succès notamment dans le cas des Philippines (684 millions de dollars américains), du Nigeria (700 millions millions de dollars américains) et du Kazakhstan (163 millions millions de dollars américains).

Les principes de restitution suivis dans ces affaires ont permis de garantir la transparence et les sommes restituées ont bénéficié à la population de ces États. Cette pratique s'est consolidée au fil des années et elle est reflétée aux articles 17 à 19 de la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite (LVP ; RS 196.1). Ces articles ne sont toutefois directement applicables que dans les cas où une confiscation a été ordonnée par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'article 14 LVP, ce qui n'est pas le cas dans les affaires citées par l'auteur de la motion.

Le Conseil fédéral est cependant disposé à examiner la possibilité de compléter la LVP par une nouvelle disposition permettant aux autorités judiciaires ou d'entraide de charger le DFAE d'assurer le suivi des restitutions qu'elles ordonnent dans le cadre de procédures pénales ou d'entraide.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.