Gestion immobilière responsable. Soumettre à autorisation préalable les résiliations en masse de baux en vue de projets de renovation spéculatifs

Texte déposé

Le Conseil fédéral est chargé de présenter une modification législative soumettant toute résiliation de baux en masse liée à un projet de rénovation ou d’assainissement d’un immeuble à une autorisation préalable de la commune ou du canton. L’autorité compétente autorisera la résiliation de masse si la rénovation ou l’assainissement est économiquement, socialement et environnementalement est justifiée et si la rénovation ou l’assainissement ne peut absolument pas être réalisés avec la présence des locataires dans les logements ou avec un système de rocade des locataires pendant l’exécution des travaux.

Développement

Début décembre 2024, le nouveau propriétaire de trois des dix immeubles situés à la Neugasse à Zurich, connus sous le nom de « immeubles Sugus » en raison de leurs couleurs, ayant notoirement des loyers nettement en dessous du marché, a procédé à la résiliation de 105 contrats de bail pour le 31 mars 2025 au motif de vouloir procéder à une rénovation et à un assainissement complet des immeubles. Plus de 200 personnes sont menacées de perdre leur logement et cela dans une situation de crise de logement très aigüe.

Comme le relèvent divers experts immobiliers qui se sont exprimés dans la presse sur le cas particulier, l’objectif de cette résiliation de masse est manifestement celui d’augmenter le rendement locatif de l’immeuble en relouant au prix du marché après des travaux de rénovation et d'assainissement énergétique pas forcément nécessaires à ce jour et qui au surplus pourraient être réalisés en maintenant les locataires dans leur appartement.

Ce cas est emblématique de la situation en Suisse.

En effet, la Banque cantonale de Zurich a publié le 26.11.2024 une étude montrant que sur l’ensemble du territoire Suisse, entre 2018 et 2022, ce sont 10'000 logements locatifs, affectant 30'000 personnes, qui ont fait l’objet de résiliations collectives destinées à vider les immeubles. Il est à relever que si l’étude indique que les locataires touchés par ces résiliations ont trouvé à se reloger, elle ne donne aucune information sur la charge locative supplémentaire que les locataires congédiés ont dû subir en se relogeant et n’indique pas non plus quel a été le niveau du rendement du capital investit et des nouveaux loyers pratiqués lors de la relocation après les travaux.

Il est cependant notoire et incontesté qu’après une résiliation de masse et la réalisation de travaux de rénovation et d’assainissement, les loyers offerts à la location sont beaucoup plus chers et procurent au bailleur des rendements nettement plus élevés, dépassant largement le rendement équitable fixé par le Code des obligations.

Le procédé des résiliations de masse à des conséquences sociales importantes. En effet, il entraine une augmentation sensible du taux d’effort des locataires pour leur logement et surtout la disparition de logements à loyer abordables qui font grandement défaut surtout dans les agglomérations.

Au vu de la situation, afin de protéger les locataires des bailleurs spéculatifs, il est nécessaire de disposer d’un mécanisme de vérification préalable des résiliations de masse destiné à vérifier

• d’une part si la rénovation est vraiment nécessaire et

• d’autre part si les travaux ne peuvent pas raisonnablement être effectués en présence du locataire ou avec un système de rocade de logements dans l’immeuble pendant les travaux.

Les communes et les cantons qui sont en charge de la délivrance des autorisations de construire sont les plus à même de juger de la situation et de rendre une décision lors du dépôt de la demande d’autorisation de construire. Une gestion efficiente du dossier par le propriétaire ou son mandataire permettra d’éviter tout retard dans la réalisation des travaux.

Une telle vérification préalable évitera d'une part la mise en route de projets de rénovation ou d’assainissement aux objectifs et aux modalités purement spéculatifs et d'autre part de nombreuses résiliations de masse injustifiées.

Proposition du Conseil fédéral

Rejet

Avis du Conseil fédéral

Comme souligné dans son avis relatif à la motion 21.3744, le Conseil fédéral est conscient que les résiliations collectives de baux d’habitations peuvent entraîner des cas difficiles. Par ailleurs, deux objets soumis à la votation populaire du 24 novembre 2024 (sous-location et résiliation pour besoin propre) ont montré que les thèmes du droit du bail polarisent, comme en témoigne l’étroitesse des résultats. Dans ce contexte, le chef du DEFR a invité les responsables des associations de locataires et de bailleurs, le 17 décembre 2024, pour un échange de vues sur les résultats de la votation et les possibilités de faire évoluer le droit du bail. Une autre rencontre est prévue au cours de la session d’été 2025. Ce cadre permet d’aborder de manière globale diverses demandes en matière de droit du bail, y compris celles ayant trait aux résiliations collectives.

L’assainissement des bâtiments est une composante clé de la stratégie énergétique 2050 et des objectifs énergétiques de la Confédération. Parallèlement, les buts sociaux visés à l’art. 41 de la Constitution fédérale (Cst.) exigent de la Confédération et des cantons qu’ils s’engagent à ce que toute personne en quête d’un logement puisse trouver, pour elle-même et sa famille, un logement approprié à des conditions supportables. Cette dichotomie entre objectifs énergétiques et objectifs sociaux est patente lors d’assainissements d’envergure concernant des immeubles locatifs.

Il est souhaitable, pour maintenir des logements à loyer modéré, que les assainissements énergétiques aient lieu alors que les logements sont habités. La Confédération propose divers outils pour soutenir de tels projets, dont le manuel « Rénovations énergétiques des bâtiments habités : planifier et concevoir de manière participative et socialement durable » publié par l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) en 2024, qui donne des instructions pas à pas, fournit des modèles et des exemples pratiques et décrit les opportunités et les risques inhérents aux rénovations des bâtiments habités.

Mais il n’est pas toujours possible de suivre ces recommandations à la lettre. Souvent, des critères techniques ou économiques imposent des résiliations collectives de baux. Le droit du bail offre toutefois un garde-fou : le congé peut être contesté, en particulier lorsqu’il contrevient aux règles de la bonne foi.

Dans son arrêt 4A_247/2021 du 4 mai 2022, le Tribunal fédéral a résumé sa jurisprudence en matière de résiliation d’un logement par le bailleur dans le cadre de travaux de rénovation : il y a violation de la bonne foi lorsqu’il n’y a pas de volonté réelle de mettre en œuvre le projet de rénovation, lorsque le projet contrevient manifestement aux règles du droit public ou lorsque le projet n’est pas suffisamment mûr pour permettre de constater que la présence du locataire pendant les travaux est impossible. Quant à la question de savoir si la résiliation est abusive ou non, seuls des éléments concrets liés au cas d’espèce permettent d’apporter une réponse.

Il convient enfin de rappeler, au cas où la résiliation serait valable, qu’aux termes du code des obligations (CO ; RS 220220), le locataire peut demander la prolongation d’un bail lorsque la fin du contrat aurait pour lui ou sa famille des conséquences pénibles sans que les intérêts du bailleur le justifient (art. 272, al. 1, CO). Le bail d’habitations peut être prolongé de quatre ans au maximum (art. 272b, al. 1, CO).

La vérification préalable du bien-fondé d’un projet de rénovation toucherait à la liberté de propriété garantie par la Constitution fédérale. De plus, charger les autorités communales ou cantonales habilitées à délivrer les autorisations de vérifier si les travaux ne peuvent pas raisonnablement être effectués en présence du locataire poserait des questions de compétence, étant donné que c’est aux instances judiciaires cantonales compétentes en vertu du code de procédure civile qu’il appartient de procéder à cette évaluation dans le cas d’une contestation de résiliation.

On peut dire, en résumé, que tant les dispositions du CO concernant le droit de bail que la jurisprudence y relative reposent sur une pesée minutieuse des intérêts. En outre, les cantons sont libres de fixer leurs propres règles pour mieux protéger les locataires en cas d’assainissement des bâtiments, comme l’ont fait les cantons de Bâle-Ville et de Genève. Le canton de Zurich étudie lui aussi cette possibilité dans le sillage de l’initiative pour la protection du logement du 2 février 2024. Il n’est pas nécessaire, pour l’heure, d’adapter le droit fédéral.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.