Bâle III conduit-il à un assouplissement et non à un durcissement des exigences en matière de fonds propres ?

Texte déposé

Les prescriptions du dispositif finalisé de Bâle III sont entrées en vigueur le 1er janvier 2025 en Suisse et elles sont contraignantes. L’an dernier, tant les banques d’importance systémique actives au niveau international (G-SIB) que la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter ont répété que le nouveau dispositif accroîtrait considérablement les exigences en matière de fonds propres applicables à l’UBS. Les effets déployés par ce changement sont désormais connus grâce au rapport trimestriel de l’UBS du 31 mars 2025. Les chiffres sont clairs : contrairement à ce qui avait été affirmé, la mise en œuvre n’a apparemment pas conduit à une augmentation mais, au final, à une réduction des exigences en matière de fonds propres. Le recul de 8,6 milliards de dollars pour ce qui est des actifs pondérés en fonction des risques représente une réduction des exigences relatives au volume minimal de fonds propres de l’ordre d’environ 0,9 à 1,3 milliard de francs, indépendamment des majorations spécifiques à l’établissement et du taux de change appliqué. Il ne s’agit certes que d’un aperçu de la situation actuelle, mais il apparaît clairement que l’UBS a besoin de moins et non pas de plus de fonds propres.

Ce constat doit nous interpeller : cela signifie en effet que les risques que les G-SIB représentent pour la Suisse continuent à s’accroître. Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

• Comment explique-t-il cette erreur d’appréciation, telle qu’elle a été rapportée par exemple par la conseillère fédérale Keller-Sutter durant la session extraordinaire de 2023, comme en témoigne le procès-verbal (« ... Je peux néanmoins vous dire que les exigences de la réglementation Bâle III seront en tout cas plus fortes et demanderont plus de capital propre. Cela, je peux vous le dire », AB 2023 N 711 / BO 2023 N 711) ?

• Les prescriptions du dispositif finalisé de Bâle III entraînent une pondération des risques moins élevée. Comment cela s’explique-t-il ? Cela signifie-t-il que Bâle III sous-estime les risques représentés par l’UBS ?

• Le Conseil fédéral prévoit-il, le cas échéant, de corriger rapidement cette erreur d’appréciation en fixant des majorations spécifiques à l’établissement ?

• Il était parti de l’idée que l’UBS devrait, après l’entrée en vigueur des prescriptions du dispositif finalisé de Bâle III, disposer de plus de capital propre. Or, ce n’est manifestement pas le cas. Quelles mesures supplémentaires le Conseil fédéral compte-t-il prendre ?

• Est-il aussi d’avis qu’il est indispensable, dans ces circonstances, que l’UBS ait à l’avenir l’obligation de garantir une couverture en fonds propres de 100 % pour ses filiales ? Estime-t-il aussi qu’il doit tenir compte de cette décision dans la révision imminente de l’ordonnance ?

• Compte-t-il, sur la base de ces constats, prévoir aussi un accroissement général des exigences en matière de fonds propres dans le projet qu’il enverra en consultation ?

Avis du Conseil fédéral

Questions 1 et 2 : La mise en œuvre du dispositif finalisé de Bâle III a eu des effets divergents sur le calcul et le montant de la couverture minimale en fonds propres exigée d’UBS. Les actifs pondérés en fonction des risques (risk weighted assets, RWA) ont augmenté s’agissant des risques de marché, alors qu’ils ont diminué en ce qui concerne les risques opérationnels ainsi que les risques de crédit et les risques de crédit de contrepartie. Le volume de fonds propres que le dispositif finalisé de Bâle III exige pour la couverture des risques opérationnels dépend notamment des pertes enregistrées par la banque dans ce domaine pendant les dix années précédentes. En cas de pertes importantes, la banque peut être contrainte d’augmenter considérablement sa couverture en fonds propres. Concernant les risques de crédit, il est à souligner que le plancher destiné à limiter les incidences des modèles de risque sur le montant des RWA est encore en phase de mise en place jusqu’en 2028. Cette mesure déploiera ses effets seulement à partir du 1^er janvier 2028. Les répercussions présentées dans le rapport trimestriel d’UBS ne sont donc que le reflet d’un moment précis.C’est aussi le cas des conséquences sur les fonds propres estimées en 2021 par les banques concernées par la mise en œuvre du dispositif finalisé de Bâle III. En effet, le calcul des répercussions sur les RWA et donc sur la couverture en fonds propres reposait sur les actifs disponibles en 2021 et tenait compte des dispositions en vigueur et de la nouvelle réglementation prévue (en particulier les dispositions relatives à la pondération des risques). En règle générale, les banques fondent leurs calculs sur des hypothèses simplifiées.Lorsqu’elle s’est exprimée sur la situation d’UBS en 2023, la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter s’appuyait aussi sur des estimations qui reflétaient un moment précis. Depuis 2021, les activités commerciales et, partant, les actifs des banques ont changé, notamment aussi après l’intégration de Credit Suisse dans UBS. Par conséquent, les incidences réelles de la nouvelle réglementation peuvent être très différentes des estimations réalisées il y a quatre ans. C’est un effet qui s’observe presque à chaque nouvelle réglementation : les banques anticipent l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions si bien que les conséquences réelles se révèlent nettement inférieures à celles qui ont été calculées initialement. Le dispositif finalisé de Bâle III exige une dotation en fonds propres davantage axée sur les risques. Comparable à une taxe d’incitation, il encourage les banques à ajuster leurs risques. L’objectif de ce dispositif n’est pas forcément de relever les exigences en matière de fonds propres ou d’en fixer de très hautes, mais il est de garantir une couverture en fonds propres axée sur les risques. Questions 3 et 4 : Le dispositif finalisé de Bâle III prévoit une sensibilité accrue aux risques. Plus les risques sont élevés, plus leur couverture en fonds propres doit être importante, et inversement. Ce mécanisme incite les banques à réduire les risques. Rien n’indique que l’effet attendu ne se soit pas produit sous cette forme. À l’heure actuelle, il n’est donc pas nécessaire de prendre des mesures correctrices dans ce domaine. En outre, le Conseil fédéral n’a pas la compétence de soumettre un établissement en particulier à des exigences accrues en matière de fonds propres. En vertu de l’art. 45 de l’ordonnance sur les fonds propres (RS 952.03), cette compétence appartient à l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers. Questions 5 et 6 : Le Conseil fédéral évalue la couverture en fonds propres des participations étrangères indépendamment des effets du dispositif finalisé de Bâle III. L’objectif du relèvement des exigences en la matière et des autres mesures proposées par le Conseil fédéral n’est pas d’imposer une augmentation générale des fonds propres, mais de corriger de façon ciblée des faiblesses reconnues. La proposition du Conseil fédéral ne consiste donc pas en une hausse généralisée des exigences en matière de fonds propres.