TA - AC.2006.0074 - 2007-02-27 - MERCIER/Conseil général de la Commune de et à Penthéréaz, Département des institutions et des relations extérieures, MAYOR

1.

Selon l'art. 37 al. 1 de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA : RSV 173.36), "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (voir par exemple arrêts TA AC.1998.0031 du 18 mai 1998, AC. 2000.0174 du 1er mai 2003 et AC.2003.0227 du 29 décembre 2003), le critère retenu par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui de l'ancien art. art. 103 lettre a aOJ (aujourd'hui art. 89 lettre c LTF) et de l'art. 48 lettre a PA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.

Selon la jurisprudence relative à l'ancien art. 103 lettre a aOJ, qui peut être reprise ici, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Lorsque, comme en l’espèce, le recourant n’est pas le destinataire de la décision, la jurisprudence se montre plus restrictive et exige que celui-ci soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 485 et la réf. cit.). L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit ainsi se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon une jurisprudence désormais bien établie, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque ce n'est pas le destinataire de la décision délivrant le permis de construire qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171 consid. 2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c; 120 V 39 consid. 2b; 119 Ib 179 consid. 1c; 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c/aa). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431 consid. 1).

a) S'agissant de la qualité pour recourir du voisin, elle est reconnue au sens de l'art. 103 lettre a aOJ lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction, c’est-à-dire lorsqu'il existe un rapport spatial suffisamment étroit pour celui dont le terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate (Piermarco Zen-Ruffinen ; Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, spéc. p. 694 ss). L'appréciation de la notion de "proximité immédiate" s'effectue en fonction des nuisances générées par la nouvelle construction, des particularités et caractéristiques du terrain (par exemple dénivelé) et de son environnement (arrêt TA AC. 2002.0035 du 21 avril 2004 et les réf. cit.). Il faut en outre que le voisin subisse des inconvénients liés à la réalisation et à l'exploitation du bâtiment contesté; par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès à son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit, odeurs, fumée, etc.) ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site dont il pourrait jouir sans l'édification du bâtiment en cause (cf. arrêt TA AC.1999.143 du 18 octobre 2000). Le tribunal a donc reconnu (cf. arrêt TA AC.2002.0232 du 14 octobre 2003) la qualité pour recourir au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC.1998.0005 du 30 avril 1999; v. également, par analogie: AC.2000.0009 du 4 septembre 2000; cf. également arrêts TA AC.2003.0227 du 29 décembre 2003, AC.2003.0196 du 14 avril 2004, AC.2005.0002 du 12 avril 2005).

b) En l’espèce, le recourant n'est pas domicilié à Penthéréaz. Il est toutefois propriétaire d’une parcelle agricole comprise dans le périmètre du nouveau plan d’affectation, ce qui lui confère, sur le principe, la qualité pour contester ce plan. A elle seule, cette position de propriétaire ne suffit cependant pas à l'habiliter à remettre en cause n'importe quel aspect du plan, indépendamment de la présence d'un réel intérêt digne de protection à l'admission du moyen soulevé. Chacun de ses griefs doit donc être examiné séparément à cet égard.

2.

Dans leur teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2004, les art. 59 et 60 LATC prévoient ce qui suit:

Art. 60 Notification des décisions communales sur les oppositions

Le département notifie à chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal administratif qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables. La notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département.

Art. 61 Approbation et recours au Tribunal administratif

Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité.

La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal administratif. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables.

Dans les procédures de recours contre les plans d'affectation communaux, le Tribunal administratif jouit d'un libre pouvoir d'examen (requis par l'art. 33 al. 3 lettre b LAT pour une autorité de recours au moins), c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité (AC.2005.0114 du 30 mai 2006). Toutefois, conformément à l'art. 2 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent laisser aux autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches (voir pour le surplus, sur le contrôle en opportunité, l'arrêt AC.2005.0114 précité).

3.

Le recourant soutient en premier lieu que la dimension de la zone d’extension village - soit une zone à bâtir - est inappropriée aux besoins de la population et doit être réduite, par retrait de la parcelle 22. Celle-ci demeurerait ainsi en zone agricole.

a) Il sied d'examiner d'abord si le recourant a, personnellement, un intérêt digne de protection à ce que la parcelle 22 demeure en zone agricole. A cet égard, on rappellera qu'il n'est pas le propriétaire de cette parcelle. De plus, l'on ne peut raisonnablement admettre que le régime d’habitation appliqué à la parcelle 22 puisse avoir un quelconque effet direct sur l’exploitation agricole de la parcelle 251 appartenant au recourant, sise de l'autre côté de la route cantonale.

b) Certes, le recourant souligne que la cohabitation entre la zone agricole et le quartier d’habitation, soit en particulier les parcelles 251 et 22, est susceptible de créer des difficultés de voisinage, pouvant aboutir à des actions en cessation de trouble à son encontre. Toujours selon le recourant, il pourrait en aller ainsi, par exemple, lorsque la route est salie par les travaux agricoles ou par des écoulements de terre (cf. déclarations à l’audience).

Le cas échéant toutefois, c'est la future zone d’habitation (soit ses habitants) qui subirait des nuisances émanant de la zone agricole - et pas l’inverse -. Il n'est certes pas exclu que, dans des circonstances exceptionnelles, la simple virtualité d’un conflit de voisinage dont un agriculteur, perturbateur par nécessité, serait la victime par effet de boomerang, puisse suffire en soi à admettre sa qualité pour agir. Il n'en va cependant pas ainsi en l'espèce. La parcelle agricole du recourant est séparée de l'extension litigieuse de la zone à bâtir par une route. De plus, il existe déjà une zone à bâtir à cet endroit, seule est prévue une extension limitée, qui ne modifie pas de manière substantielle le lien de proximité entre le terrain agricole et les habitations. Enfin, le recourant ne mène pas un type d'exploitation exigeant des espaces de transition en vertu de la législation fédérale sur la protection de l'air (élevage intensif ou autre).

On relèvera de manière plus générale que la proximité d'une zone à bâtir et d'un terrain agricole n'a en soi rien d'extraordinaire aux bordures des agglomérations, sans que cette situation ne fonde le droit de recours de l'agriculteur, sous réserve d'exceptions.

c) Ainsi, l’implantation de la zone d’extension village telle qu’elle est prévue par le projet de PPA ne touche pas le recourant dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés. Le recourant invoque dès lors un intérêt général lié à l’adéquation du projet de PPA et non un intérêt propre et digne de protection.

Le grief doit par conséquent être déclaré irrecevable. Partant, le Tribunal n’entrera pas en matière sur la question du dimensionnement, respectivement de l'implantation de la zone d’extension village.

4.

Le recourant requiert que sa parcelle 251 actuellement en zone agricole soit colloquée en "zone maraîchère". Dès lors que ce grief porte sur la collocation de sa propre parcelle, sa qualité pour agir est, cette fois, manifeste.

Selon le recourant, la "zone maraîchère" viserait l’aménagement de serres (serres-verres et serres-tunnels), l’implantation de bâtiments servant à la préparation, au conditionnement et à la conservation des légumes, de même qu'à l'installation de bureaux, d’un logement pour le gardiennage et de dépôts pour machines agricoles. A ses dires, cette zone permettrait "la réalisation de constructions dont la conformité à la zone agricole n’est pas garantie et qui sont pourtant nécessaires à une exploitation rationnelle d’une entreprise maraîchère". Il craint également que sa parcelle ne puisse plus être colloquée dans une autre zone pendant 25 ans, eu égard à l’art. 53 al. 3 LATC.

a) L'art. 16a al. 1 1ère phrase LAT stipule que les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole sont conformes à la zone. L'art. 34 OAT précise que sont réputés conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol (al. 1), à certaines conditions celles qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles (al. 2) et celles qui servent au logement indispensable à l’entreprise (al. 3). A teneur de l’alinéa 4, une autorisation ne peut toutefois être délivrée que si la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation, si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu et s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme.

L'alinéa 2 de l'art. 16a LAT considère comme également conformes à l'affectation de la zone les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation (cf. aussi art. 34 al. 1 OAT). L'art. 37 al. 1 OAT précise qu'est réputée développement interne, sous certaines conditions, l'édification de constructions et installations destinées à la culture maraîchère et à l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol.

Quant à l'alinéa 3 de l'art. 16a LAT, concrétisé par l'art. 38 OAT (voir aussi art. 34 al. 1 OAT), il dispose que les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne ne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées que lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification. Dans le canton de Vaud, il s'agit de zones dites "agricoles spécialisées". L'art. 52a LATC stipule à cet égard que les constructions liées à ces activités y sont autorisées dans la mesure où elles respectent les prescriptions définies par le règlement communal (al. 2), que les zones agricoles spécialisées sont justifiées par un besoin suffisamment concret (al. 3) et que l’équipement de ces zones est approprié (al. 5). On relèvera encore que le projet de nouveau plan directeur cantonal désigne, par une planification négative basée sur le principe de l'exclusion et élaborée à l'échelle du canton, les territoires favorables pouvant accueillir des zones agricoles spécialisées, les territoires défavorables dans lesquels ces zones ne sont autorisées que si des mesures complémentaires sont mises en oeuvre, et les territoires d'exclusion dans lesquels les activités de production agricole hors-sol sont interdites (cf. volet opérationnel, 6 juillet 2006, p. 161 ss, et volet stratégique, 6 décembre 2006, p. 85).

A Penthéréaz, le projet de règlement communal reprend en substance, à l’art. 2.7, la teneur des art. 34 OAT (cf. art. 2.7 al. 1), 37 OAT, 38 OAT et 52a LATC (cf. art. 2.7. al. 2). Il dispose en effet ce qui suit :

" La zone agricole est affectée à la culture du sol et aux activités qui, dans la région, s’exercent traditionnellement dans l’aire agricole. Les constructions admises ou qui peuvent être autorisées sont :

- les bâtiments qui sont en relation étroite avec la production agricole dépendante du sol, y compris la garde et/ou l’élevage d’animaux de rente

- les bâtiments d’habitation pour l’exploitant, sa famille et son personnel pour autant que ces constructions forment avec les bâtiments d’exploitation un ensemble architectural et un tout fonctionnellement indissociable.

Peuvent également être autorisés dans cette zone sous réserve, le cas échéant, de l’adoption préalable d’un plan de quartier ou d’un plan partiel d’affectation :

- des bâtiments qui sont en relation avec la production agricole non dépendante du sol ou une entreprise assimilée à l’agriculture

- des serres ou autres installations liées à certains modes de production

- des bâtiments d’habitation nécessaires au gardiennage des activités ci-dessus mentionnées

- les réalisations dont l’implantation en dehors des zones à bâtir ou en un lieu déterminé est imposée par leur destination.

[...] "

b) En l’espèce, les projets du recourant, soit l’implantation de serres (serres-verres et serres-tunnels) destinées à une exploitation tributaire du sol (art. 34 OAT et 2.7 al. 1 du règlement) ou non tributaire du sol (art. 37 OAT et 2.7 al. 2 du règlement), de bâtiments servant à la préparation, au conditionnement et à la conservation des légumes, de même que de bureaux, d’un logement pour le gardiennage et de dépôts pour machines agricoles, peuvent s’insérer dans la zone agricole ordinaire s’ils sont nécessaires à l’exploitation ou servent au développement interne de l’entreprise. Une autorisation de construire ne sera toutefois délivrée que si, notamment, aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. En revanche, si les projets non tributaires du sol dépassent ce qui est admis en terme de développement interne, ils doivent effectivement s’insérer dans une zone agricole spécialisée, dans le respect de l’art. 2.7 du règlement (cf. art. 52a al. 2 LAT), ce qui implique notamment l’adoption d’un plan de quartier ou d’un plan partiel d’affectation.

On relève donc d’une part, que la collocation en zone agricole de la parcelle du recourant ne l'empêche pas, sur le principe, d'y réaliser ses projets relatifs à une exploitation maraîchère. L'art. 2.7 du projet de règlement, qui définit la zone agricole, permet déjà des constructions répondant aux besoins spécifiques d'une exploitation maraîchère. En application de l'art. 52a al. 2 LATC, il les rend possibles même si ces constructions sont non tributaires du sol et dépassent le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne, sous réserve de l'adoption d'un plan de quartier ou d'un PPA. Or, le recourant accepte l’exigence de l’adoption préalable d’un PPA puisqu’il a conclu dans son recours à ce que sa parcelle soit affectée en zone maraîchère " toute construction étant subordonnée à l’adoption d’un plan partiel d’affectation ". En d’autres termes, la prétention du recourant ne va pas finalement au-delà de ce que permet déjà l’art. 2.7 du projet de règlement. Pour ces motifs déjà, il n’y a aucune nécessité de modifier le projet de Plan général d’affectation en créant d'ores et déjà une "zone maraîchère" sur la parcelle 251.

D’autre part, à l'inverse, une collocation de la parcelle répondant aux voeux du recourant ne lui garantirait de toute façon pas de pouvoir réaliser ses projets, ceux-ci étant soumis soit à une autorisation au sens des art. 16a al. 1 et 2 LAT, soit à l’adoption d’un plan de quartier ou d'un PPA au sens de l'art. 16a al. 3 LAT. Sur ce dernier point, on rappellera que les zones agricoles spécialisées doivent être justifiées par un besoin suffisamment concret, alors que le recourant n'a pas démontré, en l'état, en quoi il serait nécessaire de créer une telle zone. A cela s'ajoute que la création de zones agricoles spécialisées demeure soumise, selon l'art. 38 OAT, aux buts et principe énoncés aux art. 1 et 3 LAT, soit notamment la protection du paysage. Or, il n'est pour le moins pas certain que les constructions prévues par le recourant sur sa parcelle 251 soient susceptibles de s'intégrer harmonieusement au paysage, compte tenu de la situation de dite parcelle, à l'entrée du village et en face d'une zone d'habitation existante.

c) Quoiqu’il en soit, le tribunal tient pour avérés les allégués de la Municipalité selon lesquels, à cet endroit, l’approvisionnement en eau n’est pas garanti, de sorte que des installations propres à la culture maraîchères ne peuvent de toute façon pas être aménagées (cf. aussi art. 52 al. 5 LATC). Conformément au courrier de l'Association intercommunale d'amenée d'eau d'Echallens et environs du 6 janvier 2005, produit par la Municipalité, le réseau de distribution d'eau potable n'est pas équipé pour fournir de l'eau d'arrosage, mais bien de l'eau de consommation; une éventuelle livraison d'eau potable pour un usage industriel ne pourrait s'effectuer que si le fournisseur d'eau, soit la commune de Lausanne, peut en fournir en suffisance; en cas de restriction d'eau potable, l'arrosage de la zone maraîchère sera strictement interdit. Or, des mesures de rationnement d’eau ont effectivement dû être prises, notamment en 2003 et 2004 (cf. courriers de l'Association précitée des 14 août 2003 et 14 juin 2004 également versés par la Municipalité). Enfin, selon ses dires qu'il n'y a pas lieu de remettre en doute, la commune ne peut disposer ni de la nouvelle conduite tirée depuis Bavois, ni d’un couplage des réseaux d’eau des communes de Penthéréaz et de Chavornay. Or, à défaut de pouvoir assurer un approvisionnement suffisant en eau, la durabilité de l’entreprise apparaît compromise.

d) L’argument tiré du blocage de la parcelle en zone agricole pendant vingt-cinq ans est infondé. L’art. 53 al. 3 LATC qui prévoit que ces zones ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures) sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci a pour but d’empêcher que des zones agricoles soient diminuées au profit des zones constructibles. Cette disposition a été introduite lors de la révision de l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 13 septembre 1976, qui instaurait à son art. 25 bis l'obligation pour chaque commune de créer des zones agricoles et qui fixait la durée de ces zones à vingt-cinq ans afin de garantir aux agriculteurs la stabilité de leur domaine pendant une génération (arrêts TA AC.1999.0035 du 19 octobre 2001, AC.1997.0095 du 17 mars 1998 ; voir aussi Eric Brandt, Les plans d'affectation dans le contentieux administratif vaudois, in RDAF 1986 p. 240 et BGC session septembre 1976 p. 839). Or, la création d’une zone maraîchère, même sous forme d'une zone agricole spécialisée, ne peut être assimilée à une modification de zone au sens de la disposition précitée, puisqu’il s’agit toujours d’une zone agricole.

5.

Enfin, la conclusion du recourant tendant à la création d’une zone spéciale d’activités hors sol est irrecevable, faute de qualité pour agir. Il n’établit en effet aucun intérêt particulier à ce qu’une telle zone soit créée, dans la mesure où il n’indique pas où cette zone devrait être implantée, ni en quoi elle lui serait personnellement utile.

6.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et les décisions des autorités intimées confirmées. Vu l’issue du recours, un émolument judiciaire doit être mis à la charge du recourant qui n’obtient pas gain de cause. L’autorité intimée ayant agi par l’intermédiaire d’un avocat, elle a droit à des dépens (art. 55 LPJA).