Sperrung und Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen. Bundesgesetz

Gutzwiller Felix · Mit-M · Ständerat · Zürich · FDP-Liberale Fraktion

Hier brauche ich etwas mehr Zeit und Ihre Aufmerksamkeit für dieses doch sehr wichtige Geschäft, für diese wichtige gesetzliche Grundlage, die wir heute verabschieden werden. Ich mache die Einführung in drei Punkten: etwas zum Hintergrund, etwas zur Behandlung im Nationalrat und dann etwas zur Beratung in Ihrer Kommission. Ich melde dem Präsidenten unseres Rates auch gleich, dass ich die beiden wichtigen Differenzen, die sich zum Nationalrat ergeben werden, schon beim Eintreten anspreche und dann in der Detailberatung nur noch kurz auf Artikel 2 und Artikel 14 eingehen werde.

Nun zum Hintergrund dieser Gesetzesvorlage: Im Zusammenhang mit den Ereignissen des arabischen Frühlings von 2011 erliess der Bundesrat mehrere direkt auf die Bundesverfassung abgestützte Vermögenssperren gegen politisch exponierte Personen; Sie erinnern sich sicher an diese Diskussion. Im gleichen Frühjahr 2011 nahmen die eidgenössischen Räte dann eine Motion (11.3151) an, die den Bundesrat verpflichtete, für derartige Vermögenssperren eine formelle gesetzliche Grundlage zu schaffen. Das war der Ausgangspunkt. Das EDA erhielt den Auftrag, eine entsprechende Vorlage auszuarbeiten, die dann 2013 der Vernehmlassung zugeführt wurde.

Der jetzt vorliegende Gesetzentwurf regelt die Sperrung, die Einziehung, die Rückerstattung von sogenannten Potentatengeldern umfassend und auf der Grundlage der bisherigen Praxis der Schweiz. Das Gesetz findet dann Anwendung, wenn sich führende Persönlichkeiten unrechtmässig bereichern, durch Korruption oder andere Verbrechen, mit denen sie sich Vermögenswerte aneignen, um sie dann auf ausländischen Finanzplätzen beiseitezuschaffen. Der Entwurf enthält Bestimmungen zur vorsorglichen Sperrung von Vermögenswerten von politisch exponierten Personen zu Zwecken der Sicherung. Die Vorlage klärt auch, unter welchen Voraussetzungen Potentatengelder im Rahmen eines verwaltungsrechtlichen Verfahrens gerichtlich eingezogen werden können und nach welchen Grundsätzen, das ist ein besonders wichtiges Thema, eingezogene Vermögenswerte in die Herkunftsstaaten zurückgeführt werden. Man möchte ja nicht das Geld eines Potentaten ohne Kriterien gleich dem nächsten Potentaten in die Hand geben. Schliesslich geht es auch um Möglichkeiten gezielter Massnahmen, um die Herkunftsstaaten in ihren Bemühungen um Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte zu unterstützen. Das sind die wichtigen Themen, die dieser Vorlage zugrunde liegen.

Im Nationalrat - Sie haben diese Diskussion vermutlich mitbekommen - gab es vor allem zu zwei Themen eine grosse Diskussion. Der Grundsatz eines solchen Gesetzes war nicht umstritten, es ergaben sich aber Fragen und Diskussionen einerseits im Zusammenhang mit der Verjährung, andererseits im Zusammenhang mit der Definition dessen, was politisch exponierte Personen und insbesondere Angehörige politisch exponierter Personen sind.

Die Grosse Kammer war der Meinung, dass Vermögenswerte nur dann eingezogen werden dürfen, wenn die Straftaten der infrage stehenden Potentaten nicht verjährt sind. Die Grosse Kammer stimmte dann auch mit 102 zu 87 Stimmen dieser Einschränkung zu; wir werden darauf zurückkommen, es ist eben die eine wichtige Frage, die sich bei Artikel 14 ergibt. Die Argumentation der Mehrheit im Nationalrat, die hier wichtig ist, war, dass in einem Rechtsstaat eben rechtsstaatliche Verfahren gelten müssten, auch für die Einziehung von Vermögenswerten. Die Minderheit im Nationalrat argumentierte, dass mit dieser Verjährung die Problematik so sei, dass man dann unter Umständen nach Ablauf der Strafverfahren die Vermögenswerte nicht mehr in einem verwaltungsrechtlichen Verfahren einziehen könne, weil diese sehr oft sehr lange gingen. Es könne ja nicht angehen, dass sozusagen die Geldfrage nicht separat gelöst werde, dass man also auch nach der Verjährung der Straftat auf verwaltungsrechtlicher Ebene das Geld nicht einziehen könne oder es sogar den Potentaten zurückgeben müsse. Diese beiden Positionen wurden dann natürlich auch in Ihrer Kommission intensiv diskutiert.

Schliesslich ergab sich im Nationalrat noch eine Differenz zum Bundesrat bezüglich der Definition der Personen, die hier mitgemeint sind, indem der Nationalrat die Definition der Personen, die ausländischen politisch exponierten Personen nahestehen, enger definiert hat als der Bundesrat.

Ihre APK hat sich mit dieser Vorlage intensiv auseinandergesetzt und ist in den beiden Punkten, die ich schon angesprochen habe, einstimmig - Sie sehen das auch daran, dass es hier keine Minderheiten gibt - zurück zum Entwurf des Bundesrates gegangen. Sie ist einstimmig auf die Vorlage eingetreten und hat dann eben in Artikel 2 zum betroffenen Personenkreis wieder die Definition des Bundesrates übernommen. Diese Definition ist kompatibel mit der Geldwäschereigesetzgebung und entspricht anderen entsprechenden Definitionen. Zudem ist die Einigung auf der Seite des Nationalrates nicht einmal innerhalb dieses Gesetzes kohärent; ich verweise auf Artikel 4. Die APK-SR wollte eine kohärente, klare Definition und ist deshalb zurück zum Entwurf des Bundesrates gegangen; ich habe es schon gesagt. Sie sehen, dass dort auch keinerlei Minderheit vorhanden ist.

Im zweiten wichtigen Punkt, den ich andiskutiert habe, nämlich in der Frage der Verjährung, ist die Kommission ebenfalls einstimmig, ebenfalls ohne Minderheit, zurück zum Entwurf des Bundesrates gegangen, der eben darin besteht, dass die Verfahren bezüglich Geldeinziehung auch als verwaltungsrechtliche Verfahren geführt werden können, losgelöst von den strafrechtlichen Verfahren; damit kann das Geld eingezogen werden. Die Argumentation war, dass es nicht angehen kann, dass bei einer Verjährung solcher Straftaten das Geld, das ist eine separate Frage, nicht eingezogen werden könnte. Das ist sicher nicht im Sinne dieses Gesetzes oder gesamten Verfahrens zur rechtmässigen Rückerstattung von Vermögenswerten, die von Potentaten unrechtmässig erworben worden sind.

Insgesamt also ist die APK-SR einstimmig eingetreten und einstimmig, ohne Minderheit, wieder zurück zum bundesrätlichen Entwurf in den beiden genannten Artikeln und schlägt Ihnen vor, dieses Gesetz entsprechend zu beraten, also einzutreten und es dann auf der Linie des Bundesrates zu verabschieden.

Maury Pasquier Liliane · Mit-F · Ständerat · Genf · Sozialdemokratische Fraktion

A l'heure qu'il est, et bien que cela ne nous plaise guère, la Suisse continue d'abriter des avoirs douteux de potentats. Le Printemps arabe en 2011, puis la crise ukrainienne en 2014 l'ont montré. Bien sûr, ceci se fait dans une moindre mesure qu'auparavant, grâce notamment à la législation sur le blanchiment d'argent. Et bien sûr, les mesures déjà prises ont permis à la Suisse de restituer certains avoirs illicites aux populations des pays spoliés, à hauteur de 1,8 milliard de francs ces 25 dernières années.

Reste que ces efforts doivent être poursuivis, unifiés et consolidés, car ce qui a aussi changé, c'est la vaste attention internationale désormais prêtée à ces afflux de capitaux douteux, qui a d'ailleurs conduit d'autres pays à prendre également des mesures. La réputation de la Suisse, qui occupe la première place mondiale en matière de gestion de fortunes privées transfrontalières, est ici en jeu.

Cette loi qui reprend, précise et élargit quelque peu la loi sur la restitution des avoirs illicites va dans le sens des intérêts de notre pays mais aussi des valeurs qui nous guident en matière de promotion des droits humains, de lutte contre la corruption et contre la pauvreté. Ce faisant, cette loi répond donc à plusieurs objectifs de notre politique extérieure.

L'enjeu est aussi juridique. Faute de bases légales appropriées, le Conseil fédéral a dû faire valoir le droit d'urgence pour bloquer par voie d'ordonnance les fonds des clans Ben Ali et Moubarak. Idem avec le gel des avoirs détenus en Suisse par Viktor Ianoukovitch et ses proches. En codifiant clairement tout ce qui a trait au blocage, à la confiscation et à la restitution des fonds illicites de potentats, cette loi confèrera à ce type d'intervention une légitimité démocratique accrue, ce qui renforce l'Etat de droit.

Il en va enfin de la cohérence entre politique extérieure et politique de développement. Il est absurde de prendre d'une main ce que l'on donne de l'autre sous forme d'aide au développement. Améliorer la restitution des avoirs illicites, c'est rendre ce qui leur appartient à des populations qui, rappelons-le, dépendent de ces sommes colossales pour assurer leur développement économique et social, pour se former, pour se soigner, pour vivre. Leur rendre cet argent, c'est leur rendre justice.

Je vous invite donc à entrer en matière, à adopter ce projet et à revenir à la version présentée par le Conseil fédéral.

Minder Thomas · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wenn Sie endlich einen sauberen Schweizer Finanzplatz wollen, so dürfen unsere Banken gar nicht erst zweifelhafte Gelder von politisch exponierten Personen annehmen. Dieses Gesetz löst das Hauptproblem nicht. Es ist ein retroaktives Gesetz, welches nur die Sperrung und Rückerstattung regelt. Viel wichtiger wäre es, dass diese Gelder gar nicht erst in die Schweiz kommen.

Ein Regierungsmitglied eines seriösen Staates wird in der Regel nie ihr Geld im Ausland anlegen. Ich bin überzeugt, dass Sie, Herr Bundesrat, Ihr Vermögen oder Cash auch nicht im Ausland haben, sondern bei einer Schweizer Bank, womöglich bei einer Neuenburger. Auch Frau Merkel und Monsieur Hollande werden ihr Geld nie in der Schweiz anlegen. Indem wir kein klares Verbot wollen, überhaupt Gelder von ausländischen Regierungschefs anzunehmen, wird es auch mit diesem Gesetz wieder zu grossen juristischen Abklärungen, Sperrungen und langjährigen Rückgabeverfahren kommen - so kürzlich geschehen mit Geldern aus Malaysia. Ich weiss wirklich nicht, warum wir uns so schwertun damit, zu sagen: Wir wollen diese Gelder gar nicht erst in der Schweiz!

Heute wird ein Staat als seriös und zuverlässig angesehen, und unsere Banken akzeptieren die Gelder - und morgen wird das Regime gestürzt. So geschehen in Tunesien, Ägypten, Indonesien, auf den Philippinen, in Libyen, in der Elfenbeinküste, in Kongo, Peru, Angola, Nigeria, Kasachstan und in vielen weiteren Ländern. All diese Fälle verursachen bei uns unheimliche Kosten aufseiten des Staates, der Staatsanwaltschaft; der Steuerzahler finanziert ja bekanntlich alles liebevoll. Es sind immer wieder Personen solcher Schwellenländer und aufkommenden Staaten, welche die Schweiz als sicheren Hort für ihre oftmals zu Unrecht erworbenen Vermögen aufsuchen.

Es ist doch kein nachhaltiges Businessmodell, wenn der Schweizer Finanzplatz fast Jahr für Jahr in die Schlagzeilen kommt, weil er wieder einmal bekanntgeben muss, Vermögenswerte von ausländischen Regierungsmitgliedern gesperrt zu haben. Solange sich die Schweizerische Bankiervereinigung nicht offiziell für ein generelles Verbot der Annahme solcher Potentatengelder ausspricht, muss man ganz einfach annehmen, dass unsere Banken immer noch interessiert sind, auch mit grauem Geld Umsatz und Gewinn zu machen. Ich spreche gar nicht erst von Geldwäscherei.

Im Nationalrat hat man letzte Woche das Ende des Bankkundengeheimnisses mit dem Ausland beschlossen. Beim Thema Potentatengelder stecken wir jedoch noch in den Kinderschuhen. Ein sauberer Finanzplatz braucht keine Gelder von möglichen Potentaten oder ausländischen Regierungschefs. Ist die Entgegennahme von solchen Geldern nachhaltig? Wenn eine Schweizer Bank auf diese Millionen angewiesen ist, auch wenn sie aus heutiger Beurteilung sauber oder eher sauber sind, so ist das Businessmodell dieser Bank nicht nachhaltig - und trotzdem wird es gemacht.

Da bin ich bei meinem Lieblingsthema: Warum werden diese Gelder überhaupt von unseren Schweizer Banken entgegengenommen? Weil eben die Annahme dieser Gelder den Bankenverantwortlichen schöne Boni in die Taschen spült! Da wird im Jahresrhythmus mit Devisen spekuliert, mit Libor manipuliert, zur Steueroptimierung verholfen, und mit dubiosen Handelsgeschäften, wie bei der UBS in London, werden Milliarden in den Sand gesetzt. Und nun glauben Sie, solche Gelder von möglichen Potentaten würden aus Vorsicht nicht entgegengenommen!

Für mich ist die Vorlage mutlos, sie löst nur einen Teil des Problems, nicht aber das Hauptproblem.

Janiak Claude · Mit-M · Ständerat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Ich habe zwei Fragen zur Vorlage. Ich habe festgestellt, als ich das durchgelesen habe, dass in Artikel 3 Absatz 2 unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet werden, beispielsweise "Machtverlust" oder "Korruptionsgrad ... notorisch hoch". Ich wäre froh, wenn Herr Bundesrat Burkhalter ein bisschen präzisieren könnte, was man genau darunter versteht. Ein Machtverlust könnte ja auch eintreten, wenn eine demokratisch gewählte Regierung durch einen Coup d'Etat die Macht verliert. Ich gehe davon aus, dass das hier nicht gemeint ist. Ist es bei der Korruption die Absicht, dass man auf Länderberichte, beispielsweise der Uno oder der OECD, abstellt? Ich bitte um eine Präzisierung, damit man den Materialien entnehmen kann, was man unter diesen Begriffen zu verstehen hat oder wie sie interpretiert werden sollen.

Gutzwiller Felix · Mit-M · Ständerat · Zürich · FDP-Liberale Fraktion

Nur noch ganz kurz: Ich glaube, man muss Herrn Kollege Minder nach seinem doch recht breiten Rundumschlag bezüglich der Probleme des Finanzplatzes in Erinnerung rufen, dass es hier um ein spezifisches Problem geht, dessen Lösung den Finanzplatz stärkt. Es geht nämlich darum, wie mit diesen Potentatengeldern umgegangen werden soll. Ich erinnere daran, dass man bis zu dieser Vorlage mit Notrecht operiert hat. Das kann ja wohl keine Grundlage sein. Es war der klare Wille beider Kammern, hier eine rechtliche Grundlage zu schaffen. Deshalb wollen wir dies jetzt umsetzen und uns nicht mehr auf Notrecht verlassen.

Ich erinnere auch daran, dass es immerhin in den letzten Jahren gelungen ist, dank stärkeren Bemühungen in diesem Bereich Summen in der Grössenordnung von 1,8 Milliarden Franken an die rechtmässigen Eigner und Autoritäten der entsprechenden Länder zurückzuschaffen. Ich erinnere auch daran, wir haben das vorhin im Interesse der Zeit nicht ausführen wollen, dass es verschiedene Länder gibt, die hier durchaus ähnliche Gesetzgebungen machen. England, also UK, und die USA sind daran, zumindest wurde das von Präsident Obama für 2015 angekündigt. Also ist das eine wichtige Dimension der zukünftigen Governance der Finanzplätze. Ich weise darauf hin, dass bei den Geldern und Anlagen von politisch exponierten Personen die Kriterien erfüllt sein müssen und hier durchaus eine Reihe von Regulationen stattfindet, die aber selbstverständlich nicht Gegenstand dieser Vorlage sind.

Schliesslich darf ich als teilweise Antwort auf die Frage von Herrn Janiak darauf hinweisen, dass in der Tat der Corruption Perceptions Index und die international vorhandenen Ratings, beispielsweise Länder-Korruptionsratings, hier wohl die Grundlage sind. Das wurde uns zumindest in der Kommission gesagt.

Burkhalter Didier · BR-M · Bundesrat · Neuenburg

Permettez-moi tout d'abord de dire que je comprends tout à fait la réaction de Monsieur Minder. Quand on regarde la problématique générale, c'est la première réaction qu'on a tous. On n'a pas du tout envie de ne régler qu'une partie du problème, on aimerait tout régler. Or cette loi ne cherche pas à tout régler et, si on la voit comme cela, elle paraîtra évidemment insuffisante. Mais si on la voit comme étant une réponse à une partie du problème, ce qui est véritablement et juridiquement le cas, faisant suite à la demande du Parlement qui s'est exprimée par l'adoption d'une motion, alors c'est une loi qui est complète et qui règle le problème qu'elle doit couvrir.

La loi ne traite pas de "l'avant" mais de "l'après". La loi ne traite pas du devoir de diligence des banques, ni de la problématique relevant de la loi sur le blanchiment d'argent. Les instruments permettant d'agir en amont existent et fonctionnent. Alors, évidemment, c'est toujours la même chose, on peut voir le verre à moitié plein ou le verre à moitié vide. Je dirai qu'il s'agit du verre à neuf dixièmes plein plutôt qu'à moitié plein puisque la législation actuelle sur le blanchiment d'argent et sur le devoir de diligence fonctionne bien. Peut-être que cela ne fonctionne pas encore assez bien, et c'est pour cela qu'il faut une législation sur la question des avoirs illicites, car il y en aura toujours et on ne pourra jamais les éviter totalement. Dire qu'avec une législation et un changement complet au niveau du secteur privé et des banques, on n'aura plus jamais un problème d'avoirs illicites en Suisse, c'est un discours purement théorique. On doit savoir qu'il y en aura encore.

En revanche, j'aimerais attirer votre attention, vous qui êtes les représentants du peuple et des cantons, et eu égard à l'impact que vos déclarations ont sur l'image du pays, sur la nécessité de considérer de manière factuelle les derniers exemples de l'actualité internationale.

Pour répondre également à Monsieur Janiak, je souligne le fait que le cas ukrainien est très caractéristique d'un cas de perte de pouvoir, mais je reviendrai sur ce point.

Que s'est-il passé avec l'Ukraine? Le monde entier, à peu près, a réagi en disant qu'on allait trouver beaucoup d'argent dans les banques suisses. Systématiquement, les projecteurs du monde politico-médiatique international se sont braqués sur la Suisse. Or quelle est la réalité? Beaucoup moins d'argent que prévu s'est retrouvé en Suisse. La Suisse a bloqué très vite les avoirs, grâce à la flexibilité dont a su faire preuve le Conseil fédéral, et qui est prévue par la présente loi.

Cela explique d'ailleurs le fait qu'il faut laisser une marge d'appréciation quant à la question de la perte de pouvoir. En effet, c'est le Conseil fédéral qui doit pouvoir déterminer très rapidement, dans les jours qui suivent la chute d'un régime, le risque véritable de retrait d'argent de la Suisse par l'ancien pouvoir en place. Même si on ne sait pas quelle somme d'argent il y a, il faut néanmoins bloquer les avoirs. Il faut donc prendre la décision de le faire.

Que s'est-il donc passé dans le dossier ukrainien? Beaucoup moins d'argent que prévu a été placé en Suisse; pas mal d'argent s'est retrouvé ailleurs. Monsieur Minder, c'est la preuve que vous avez à la fois raison et un peu tort. Vous avez raison: le risque subsiste, donc il faut faire quelque chose. Cela ne servirait à rien de dire qu'il ne pleuvra plus jamais d'avoirs illicites sur la Suisse, car le risque existera toujours. Ce risque est toutefois de moins en moins prononcé grâce aux différentes législations existantes en matière de blanchiment d'argent et au devoir de diligence des banques. Je pense que c'est sur ce point qu'il faut systématiquement renforcer la pression lorsque cela est nécessaire. Si le Parlement doit prendre ses responsabilités en termes de législation sur le blanchiment, il ne faut cependant pas demander de régler dans la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite des problèmes qui ne sont pas du ressort de cette loi.

Je comprends très bien votre réaction. Un conseiller national a eu d'ailleurs la même réaction au tout début du débat au Conseil national, demandant même le renvoi en commission du projet, disant que tout le problème devait être réglé, pas seulement une partie. On lui a donné les mêmes explications, qu'il a comprises, et il a soutenu le projet jusqu'à la fin.

Du point de vue personnel et moral, je partage entièrement votre réaction, j'ai d'ailleurs eu la même au départ. Mais vous devez prendre en considération le but de la loi, et le but de la loi est le suivant: face à une situation où une personne à la tête d'un Etat perd le pouvoir et où il peut y avoir des avoirs à bloquer, le Conseil fédéral doit pouvoir agir rapidement. J'espère que ce genre de situation se produira, dans les faits, dans des proportions toujours plus faibles, comme cela a été le cas pour l'Ukraine, mais il peut toujours y en avoir.

Si on regarde le projet, d'un point de vue synthétique, de quoi s'agit-il? C'est une recherche de cohérences, de cohérences au pluriel. Il y a d'abord une cohérence entre les intérêts et les valeurs de la Suisse. Il y a l'intérêt économique de la Suisse - sa prospérité, l'activité de sa place financière -, qui est tout à fait légitime. Il y a en même temps les valeurs de la Suisse, qui sont inscrites dans la Constitution, et qui sont à l'opposé de ce que représente le monde de la corruption. Et il faut faire cohabiter les intérêts et les valeurs, ce qui est possible.

Il y a ensuite une cohérence à réaliser entre la politique extérieure et la politique de développement, comme l'a soulevé Madame Maury Pasquier. On investit des sommes gigantesques dans des écoles, des hôpitaux. Il ne faut pas, par le biais d'une autre politique de la Confédération, gommer ces investissements. Il ne faut pas qu'une politique trop laxiste dans le domaine des avoir illicites ait pour effet de réduire à néant tous les investissements effectués dans le cadre de la politique de développement suite à la décision du Parlement et avec le soutien populaire.

Cette recherche de cohérences n'est pas nouvelle. Cela fait déjà des dizaines d'années que notre pays s'y attelle. On a accumulé beaucoup d'expériences, on a restitué beaucoup d'argent: 1,8 milliard de francs suisses, c'est un record mondial, cela s'explique aussi par le rôle fondamental de notre place financière dans le système financier international.

Mais je le redis encore: le système suisse, basé sur la prévention et la répression, avec le devoir de diligence des banques, avec la loi sur le blanchiment d'argent, fonctionne, comme cela a pu être démontré par plusieurs exemples.

Il y a une autre cohérence, la cohérence juridique de ce projet. Il faut également le rappeler, nous n'avons pas de base légale formelle actuellement pour pouvoir agir dans le domaine des avoirs illicites. On agit donc au coup par coup, par le droit d'urgence, sur la base de la Constitution; ce n'est pas satisfaisant du point de vue de la démocratie et de l'Etat de droit. Et, surtout, cela ne va plus, parce que le Parlement a limité les possibilités du Conseil fédéral d'agir sur la base du droit d'urgence. C'est votre droit, bien sûr, de limiter cette compétence, mais cela pose un problème pour les avoirs illicites. Le Parlement a reconnu lui-même le problème, en adoptant la motion Leutenegger Oberholzer 11.3151. Le Parlement a reconnu, précisément en 2011, Monsieur Minder, que dans ce domaine-là, qui concerne le blocage des avoirs, il fallait une base légale formelle. Ce n'est pas une base légale qui va régler tout le problème mondial et moral des avoirs de potentats et de la corruption; mais cette demande de base légale, qui vous est soumise maintenant, vise à régler le problème du blocage de ces avoirs, de leur confiscation et de leur restitution.

Enfin, il y a une cohérence morale à ce projet. Il s'agit de restituer des avoirs qui ont été mal acquis. C'est donc un combat clair contre la corruption. Et ce combat clair contre la corruption vise les fonds que des dirigeants étrangers corrompus ont soustraits à leur peuple pour les placer à l'étranger. Et ce sont précisément ces fonds qui manquent pour tous ces hôpitaux et toutes ces écoles dont je parlais tout à l'heure. Chaque pièce de monnaie qui est détournée, c'est une pièce qui n'est pas utilisée pour résoudre les problèmes réels de la population. Il ne faut pas s'étonner ensuite qu'il y ait des crises, dont les conséquences sont importantes et dramatiques, comme on le voit depuis quelque temps avec la crise des migrations et la problématique des différentes guerres qui ont lieu aux portes de l'Europe.

Ce projet est soutenu par les milieux économiques et bancaires, avant tout parce qu'il en va de la réputation de la place économique et financière suisse au plan international. On sait à quel point une réputation économique peut être rapidement détruite - on le voit encore ces jours avec l'exemple de l'industrie automobile -, et on sait à quel point des erreurs d'appréciation sur un sujet de ce type-là peuvent avoir des conséquences énormes sur l'ensemble de l'économie et de la Suisse en général. C'est pour cette raison que le Conseil fédéral estime très important de disposer de cette flexibilité de décision, qui s'applique aussi, parfois, à l'appréciation dans les jours difficiles, à l'appréciation sur les questions liées à la situation d'un Etat ou d'un gouvernement qui est en train de chuter.

Cette loi va permettre de protéger la place financière, parce qu'elle la renforce. Elle renforce notre économie dans un environnement international toujours plus compétitif. Or c'est un avantage, en termes de compétitivité, de disposer d'une telle législation, par rapport à des places financières qui sont en train d'essayer de régler le problème, mais qui ne sont pas forcément à la pointe en la matière. On essaie d'être à la pointe, tout en agissant de manière à encourager le développement de standards internationaux qui permettent un système de compétition correct dans le domaine. Notre expertise est très utile, parce qu'elle s'est développée pendant des dizaines d'années.

Concernant l'examen en commission, Monsieur Gutzwiller, président de la commission, a déjà présenté la situation. Je me permettrai une remarque générale et quelques éléments plus précis. Si le projet de loi est une recherche de cohérences, c'est aussi une recherche d'équilibre. Le projet de loi recherche l'équilibre constant entre d'un côté les intérêts privés - les personnes politiquement exposées qui doivent pouvoir disposer de voies de recours tout au long de la procédure - et les intérêts publics fondamentaux de la Confédération; je vous ai exposé la question de la réputation. Nous sommes dans un domaine dans lequel le Conseil fédéral ne peut pas se permettre de faire de faute. Il faut ainsi qu'il dispose d'une législation lui offrant la possibilité de travailler vite et bien pour chaque cas qui se présente.

L'examen au Parlement doit précisément consister à maintenir l'équilibre, ce que la commission a bien réussi. En effet, la commission a suivi certaines décisions du Conseil national visant à préciser le projet du Conseil fédéral. C'est le cas, en particulier, à l'article 13 relatif à la communication d'informations à l'Etat d'origine, qui est aussi un domaine assez délicat.

La commission a en outre décidé de modifier, dans la version du Conseil national, les éléments remettant en cause l'équilibre. Les modifications concernent, d'une part, la définition des proches impliqués ("nahestehende beteiligte Personen") à l'article 1 et, d'autre part, l'invocation de la prescription en matière pénale à l'article 14 alinéa 3.

Concernant les "proches impliqués", la commission a renoncé à introduire cette notion, qui est inconnue de notre système juridique. Le Parlement a d'ailleurs accepté, en décembre 2014, la modification de la loi sur le blanchiment, résultant de la révision de la loi fédérale sur la mise en oeuvre des recommandations du GAFI, qui prévoyait de préciser la notion de "proches". Or le Conseil national s'est prononcé en faveur d'une définition trop restrictive, s'appliquant seulement à certaines catégories de personnes, ce qui poserait d'énormes problèmes et soulèverait des difficultés d'application. De plus, cette notion de "proches impliqués" est inutile. En effet, le Conseil fédéral n'a aucun intérêt à faire une liste de personnes qui ne seraient pas impliquées ou qui pourraient ne pas l'être. Tout en ne servant à rien, la mention de "proches impliqués" nous pose problème, parce que la définition n'est pas précise et n'est pas assez large pour régler tous les cas de figure qui pourraient se présenter.

A l'article 14 alinéa 3, la commission s'est prononcée en faveur du projet du Conseil fédéral. Cet article concerne l'invocation de la prescription pénale en cas de confiscation administrative. La commission propose donc de ne pas invoquer la prescription pénale dans ces cas. Cette décision est logique. En effet, le Parlement avait déjà tranché la question lors du traitement de la "lex Duvalier". Il avait mené le même débat et avait déjà décidé, à l'époque, que l'intérêt en la matière était clairement de ne pas donner la possibilité d'invoquer la prescription pénale. Je vous rappelle que la loi traite le blocage, la confiscation et la restitution des avoirs illicites. L'article 14 alinéa 3 concerne la question de la confiscation administrative. Or, cette confiscation administrative ne concerne pas la responsabilité pénale de la personne, mais porte sur son patrimoine. Il n'y a donc pas de lien avec des aspects pénaux.

Ensuite, lorsque l'on se trouve en phase de confiscation administrative, cela signifie que la procédure est déjà très avancée. Il y a eu le blocage, puis des tentatives d'entraide pendant des années, vraisemblablement dix à quinze ans dans la plupart des dossiers, puis se pose la question de la confiscation administrative. Et de quels cas s'agit-il? Il y a deux types de cas.

On peut se trouver dans une situation où on est face à un Etat défaillant, fragile, qui n'a plus de structures étatiques et avec lequel on ne peut pas faire de l'entraide. Ou alors, on a affaire à un pays qui ne respecte pas les conditions posées par la loi sur l'entraide internationale en matière pénale. Ainsi, dans les deux cas, il n'est plus possible de conclure une entraide.

La loi pousse toujours à l'entraide, mais dans de tels cas on se trouve dans une situation dans laquelle on devrait libérer les fonds, alors que cela pourrait poser un problème énorme de réputation pour la Confédération. D'où le fait que, dans ces cas-là, avec des Etats défaillants ou qui ne respectent pas les conditions de la législation sur l'entraide judiciaire en matière pénale, il faut avoir la possibilité de confisquer administrativement, sans avoir la barrière de la prescription en matière pénale qui, selon les crimes concernés, serait justement de dix à quinze ans. Sans quoi, la Suisse aurait les mains liées, ce qui n'est évidemment pas dans l'intérêt public.

Donc, pour garder l'équilibre nécessaire dans un tel projet de loi, entre les intérêts des personnes impliquées, qui peuvent faire recours à tout moment de la procédure - ce qui explique d'ailleurs sa durée - et l'intérêt public prépondérant, en particulier en termes de réputation de la Suisse, il est évident à notre sens qu'il faut en revenir à l'interdiction d'évoquer la prescription pénale dans la confiscation administrative. En principe, ceci a déjà été décidé par le Parlement il y a quelques années, dans le cadre de la "lex Duvalier".

Voilà pour ces deux points fondamentaux sur lesquels la commission a finalement donné un signal unanime, à la fois minutieux et clair, puisqu'il n'y a pas eu d'opposition en son sein quant au fait de reprendre la proposition du Conseil fédéral. J'aimerais vous en remercier, car je crois que cela consolide vraiment la position de notre pays face à ce délicat problème, que tout le monde ici souhaite certainement régler de la meilleure des manières.

Je vous remercie de bien vouloir soutenir les décisions prises par votre commission.

Hêche Claude · P-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen

Loi fédérale sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées à l'étranger

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 1

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Art. 2

Antrag der Kommission

...

b. Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

...

Art. 2

Proposition de la commission

...

b. Adhérer au projet du Conseil fédéral

...

Gutzwiller Felix · Mit-M · Ständerat · Zürich · FDP-Liberale Fraktion

Hier handelt es sich um die erste wichtige Differenz zum Nationalrat; Herr Bundesrat Burkhalter hat das ausgeführt. Einerseits sprechen wir uns für die Definition des Bundesrates aus, weil es die gleiche Definition ist, die in der Geldwäschereigesetzgebung verwendet wird, und es ausserordentlich zweifelhaft ist, ob hier eine andere Definition eingeführt werden könnte. Andererseits schafft die Begrifflichkeit der nationalrätlichen Lösung - "Personen, die erkennbar dazu Hilfe leisten oder dazu benutzt werden, um unrechtmässig erworbene Vermögenswerte ... zu halten" - in der operationellen Umsetzung eine ganze Reihe von Problemen. Auch das wurde vorher von Herrn Bundesrat Burkhalter ausgeführt.

Stimmen Sie deshalb der klaren und auch sonst gebräuchlichen Definition des bundesrätlichen Entwurfes zu. Es gibt hier keinen Minderheitsantrag.

Burkhalter Didier · BR-M · Bundesrat · Neuenburg

Il est nécessaire, pour la suite du débat dans les deux chambres, de bien préciser les trois arguments principaux pour lesquels il faut s'en tenir à la notion de "proches".

Premièrement, il y a la cohérence de l'ordre juridique. La loi sur le blanchiment d'argent que vous avez modifiée il y a moins d'une année est très claire: elle contient la notion de "personnes politiquement exposées à l'étranger" et de "proches", mais pas celle de "proches impliqués"; c'est une notion qui n'existe pas dans notre ordre juridique.

Deuxièmement, le Conseil fédéral n'a aucun intérêt à inscrire des proches sur des listes uniquement parce qu'il existe un lien familial entre les personnes. Il est évident qu'il va mettre sur des listes des proches dont on pense qu'ils sont impliqués, mais il ne faut pas modifier la définition pour cela.

Troisièmement, la définition donnée par le Conseil national est vraiment très problématique. Elle dit que les proches impliqués sont ceux qui ont aidé à détenir des valeurs illicites. Détenir, c'est une chose, mais qu'en est-il des gens qui ont aidé à acquérir, qui ont aidé à vendre, à dissimuler ces valeurs illicites? Tous ces actes sortiraient du cadre de la loi avec une telle définition, qui serait donc beaucoup trop restreinte. En plus, la définition proposée parle d'un caractère reconnaissable. Evidemment qu'en général de tels actes ne sont pas tout de suite reconnaissables! A moins que ces personnes ne soient particulièrement maladroites, elles vont tout faire pour que cela ne soit pas reconnaissable.

Dans la situation dans laquelle se trouve le Conseil fédéral, lui mettre autant de bâtons dans les roues, c'est enlever le côté incisif de la loi, comme le disait Monsieur Minder, ce serait la rendre beaucoup plus faible. C'est pourquoi je vous remercie de bien vouloir suivre la commission et soutenir ainsi la version du Conseil fédéral.

Hêche Claude · P-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 3

Antrag der Kommission

Abs. 1

...

b. Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

c. ...

...

2. Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Abs. 2, 3

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 3

Proposition de la commission

Al. 1

...

b. Adhérer au projet du Conseil fédéral

c. ...

...

2. Adhérer au projet du Conseil fédéral

Al. 2, 3

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 4-13

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 14

Antrag der Kommission

Abs. 1, 2, 4

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 3

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Art. 14

Proposition de la commission

Al. 1, 2, 4

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 3

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Gutzwiller Felix · Mit-M · Ständerat · Zürich · FDP-Liberale Fraktion

Nur noch einmal kurz, um zu betonen, dass es sich hier um dieses zweite sehr wichtige Thema handelt, das wir schon diskutiert haben: Diese Formulierung, zu der wir zurückgehen wollen, würde es dem Bundesrat ermöglichen, Klage vor dem Bundesverwaltungsgericht zu führen, um gesperrte Vermögenswerte einzuziehen. Betroffen sind davon die Gelder, nicht die Straftaten der Potentaten. Das ist das wichtige Prinzip. Es kann nicht sein, dass diese Gelder dann wegen einer Verjährung, die der Nationalrat einführen wollte, den Potentaten zurückgegeben werden müssen, wenn sie doch unrechtmässig erworben worden sind.

Deshalb ist es logisch und im Sinne der vorhin von Herrn Bundesrat Burkhalter erwähnten Kohärenz, wenn wir hier zur Formulierung des Bundesrates zurückgehen.

Burkhalter Didier · BR-M · Bundesrat · Neuenburg

Je rappellerai juste les éléments essentiels qui ont conduit à cette décision, qui est une bonne décision, qui est même très importante pour s'assurer du bon fonctionnement de la loi par la suite. La philosophie de cette loi est de pousser à l'entraide. Cependant, il existe des cas où l'on n'y arrive pas. Il faut être réaliste. Le monde étant ce qu'il est, l'entraide n'est pas possible avec certains Etats défaillants, pas plus qu'avec d'autres Etats qui ne respectent pas certaines conditions de base. Le but n'est pas de confisquer, mais à un moment donné, on peut se retrouver dans une situation où seul le blocage administratif permet réellement de défendre les intérêts publics prépondérants. Cela ne remet pas en cause la défense des intérêts individuels par la possibilité de recours, qui a lieu tout au long de la procédure.

Concrètement, cette loi comporte toute les dispositions relatives au blocage, qui sont très importantes, car on pousse à l'entraide. Mais à un moment donné, quand le blocage a eu lieu, que l'entraide a été faite, mais qu'elle n'aboutit à rien, même après plusieurs années, on peut en arriver au blocage en vue de confiscation (art. 4), puis à la confiscation administrative (art. 14). Ces étapes sont très importantes lorsque l'on a affaire à des Etats défaillants. On a connu cela par exemple avec le Congo ou Haïti. On peut donc se retrouver dans une situation qui ne permet pas de faire autre chose.

Or, il n'est pas cohérent d'invoquer la prescription pénale dans la confiscation administrative, ne serait-ce que par rapport aux décisions que le Parlement a prises par le passé, dans le cadre de la "lex Duvalier". Il a clairement précisé que, dans de tels cas, il ne fallait précisément pas invoquer la prescription pénale, car on se retrouverait alors en situation de savoir qu'il y a un sérieux problème, tout en devant malgré tout libérer l'argent, ce qui risque évidemment de mettre en question la réputation de la Suisse. D'autre part, ce n'est pas cohérent, car cela n'a rien à voir avec la sanction pénale contre une personne; on est dans la confiscation administrative d'un bien patrimonial. Et surtout, cela pousserait précisément le Conseil fédéral à utiliser la confiscation plus tôt dans la procédure, ce qui irait à l'encontre de la philosophie de la loi, selon laquelle il faut tout tenter par le biais de l'entraide.

La proposition qui est faite, qui est donc conforme à la solution de la "lex Duvalier" de 2010, est la seule qui permette réellement d'assurer l'équilibre du projet de loi.

Je vous remercie là aussi de bien vouloir suivre votre commission, qui a pris sa décision à l'unanimité.

Hêche Claude · P-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 15-21

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 22

Antrag der Kommission

Abs. 1, 2

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 3

...

a. Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

...

Art. 22

Proposition de la commission

Al. 1, 2

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 3

...

a. Adhérer au projet du Conseil fédéral

...

Angenommen - Adopté

Art. 23-33

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Abstimmung

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes ... 41 Stimmen

(Einstimmigkeit)

(0 Enthaltungen)

Abschreibung - Classement

Antrag des Bundesrates

Abschreiben der parlamentarischen Vorstösse

gemäss Brief an die eidgenössischen Räte

Proposition du Conseil fédéral

Classer les interventions parlementaires

selon lettre aux Chambres fédérales

Angenommen - Adopté