Conseil des Etats. Majorité qualifiée

Intervention de procédure

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Gross Andreas, Aeppli Wartmann, Bühlmann, Hubmann, Leutenegger Oberholzer, Tillmanns, Vermot)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Gross Andreas, Aeppli Wartmann, Bühlmann, Hubmann, Leutenegger Oberholzer, Tillmanns, Vermot)

Donner suite à l'initiative

Fehr Hans-Jürg · Mit-M · Conseil national · Schaffhouse · Groupe socialiste

Der Schweizerische Bundesstaat beruht auf zwei Konstruktionsprinzipien, einerseits auf demjenigen der Demokratie, die das Prinzip der Gleichheit aller Bürger nach dem System "one man, one vote" realisiert, andererseits auf demjenigen des Föderalismus, der die Gleichheit der Kantone nach dem System "one state, one vote" organisiert. Das Ständemehr ist in diesem System ein Element des programmierten Konfliktes zwischen der Demokratie und dem Föderalismus. Programmierter Konflikt heisst: Es kann sein, dass die Minderheit aus der Mehrheit eine Minderheit macht oder dass aus Siegern Verlierer werden - wegen des Ständemehrs. Die Konstellation ist also staatspolitisch brisant, von Grund auf gewollt so brisant angelegt.

Nun nehmen die Häufigkeit und auch die Wahrscheinlichkeit von Kollisionen zwischen dem Ständemehr und dem Volksmehr zu, und das heisst eben auch, dass das staatspolitische Krisenpotenzial, das im Ständemehr steckt, wächst. Historisch gesprochen war das Ständemehr eine Fortschrittsbremse in den Händen der Sonderbundskantone. In positiven Begriffen formuliert war es eine Methode des Minderheitenschutzes, und es war auch eine Integrationsmethode. Damals war klar, welche Minderheit durch das Ständemehr geschützt werden soll, nämlich eben die Minderheit des Sonderbundskrieges.

Heute muss die Frage gestellt werden, welche Minderheiten heute durch das Ständemehr geschützt werden und welche nicht. Die Antwort darauf finden Sie in einer Studie der Wissenschafter Vatter Adrian und Sager Fritz. Die Ergebnisse dieser Untersuchungen sind sehr eindeutig: Nutzniesser des Ständemehrs sind die ländlichen Kantone der Ost- und der Innerschweiz, also eigentlich immer noch die Sonderbundskantone. Die Verlierer des Ständemehrs sind die lateinische Schweiz und die Kantone mit grossen Städten. Symptomatisch ist nun eben, dass die Nutzniesser immer die gleichen sind, und die Verlierer sind auch immer die gleichen. Das heisst, das Ständemehr führt zu einer systematischen Bevorzugung eines bestimmten Landesteils und zu einer systematischen Benachteiligung anderer Landeteile. Diese anderen Landesteile sind aber heute wichtige Minderheiten, vielleicht sogar wichtigere als die historischen, die das Ständemehr schützt.

Nun hat es ja, wie Sie sicher wissen, immer wieder Versuche gegeben, das Ständemehr zu reformieren. Es gab Ideen aus dem Kreis der Wissenschaft, es gab Ideen aus dem Kreis der Politik. Auch dieser Rat hier hat schon mehr als einmal darüber diskutiert; vorwärts gekommen ist man in der Debatte nie, und das hat einen ganz einfachen Grund:

Das Ständemehr kann eben nur durch das Ständemehr abgeschafft werden, und das ist eine sehr hohe Hürde.

Mein Vorschlag knüpft also an die früheren Diskussionen und Debatten an. Es ist eine neue Idee zur Bestimmung des Ständemehrs: Das Ständemehr wird nicht à tout prix an der Urne festgestellt, sondern es kann auch schon im Ständerat festgestellt werden, indem dann, wenn der Ständerat etwas mit einer qualifizierten Zweidrittelmehrheit beschliesst, das Ständemehr bereits gegeben ist und nicht erst noch an der Urne ermittelt werden muss. Das ist durchaus mit unserer Föderalismusauffassung verträglich, weil der Ständerat ja dem gleichen Grundgedanken entspringt wie das Ständemehr. Auch der Ständerat ist - historisch gesprochen - Ausdruck des damaligen Schutzes der kleinen agrarischen Kantone. Also: Mehr Ständerat, weniger Ständemehr - ohne dass das Ständemehr als solches abgeschafft werden muss.

Ich habe kurz überprüft, was in den acht Fällen geschehen wäre, wo in der Schweiz das Ständemehr das Volksmehr überspielt hat, wo es also echt zu einem staatspolitischen Problem geworden ist: Alle acht Widersprüche bzw. Konflikte zwischen Ständemehr und Volksmehr hätte es nicht gegeben, weil in allen acht Fällen im Ständerat eine komfortable Mehrheit zustande gekommen war. Somit kann man davon ausgehen, dass die Wirkung dieses Vorschlages die gewünschte wäre.

Ein letztes Wort: Es liegt mir nicht nur daran, dass jetzt genau diese Idee umgesetzt wird; sie hat auch ihre Schwachstellen. Aber es liegt mir daran, dass wir wieder in die staatspolitische Diskussion um das Ständemehr einsteigen.

Gross Andreas · Mit-M · Conseil national · Zurich · Groupe socialiste

Ich möchte dort anfangen, wo Herr Fehr aufgehört hat. Es spricht vieles dafür, dass dieser Vorschlag zur Umsetzung des Anliegens nicht derjenige ist, der am wenigsten Nachteile und am meisten Vorteile hat. Das ist auch für die Minderheit der Kommission sehr deutlich. Aber wir möchten das, was die erste Phase einer parlamentarischen Initiative charakterisiert, ernst nehmen, nämlich die Frage - es geht nur um diese Frage im ersten Abschnitt -: Haben wir hier einen Reformbedarf oder nicht?

Wir sind uns bewusst - wenn man heute die Schwierigkeit der europäischen Verfassunggebung beobachtet, sieht man das -, wie schwierig es ist, ein Gleichgewicht zwischen den Grossen und den Kleinen zu finden; ein Gleichgewicht zu finden zwischen der Integration von Vielfalt und der Legitimation von Entscheidungen. Wenn wir diese Schwierigkeit beobachten, können wir grossen Respekt vor denjenigen haben, die 1848 ein so fein austariertes System geschaffen haben, wie uns das selbstverständlich scheint.

Wenn wir die Komponenten, die Bausteine, dieser feinen Austarierung von 1848 genauer anschauen, wenn wir sehen, wie sich das entwickelt hat, dann müssen wir sehen, dass unser Haus schief geworden ist. Die Fundamente sind schief geworden, und sie integrieren nicht mehr so sehr. Es gibt desintegrative Momente. Wenn das Entscheidungsverfahren schief geworden ist, ist das Schlimmste, wenn erstens diejenigen, die verlieren, das Abstimmungsergebnis nicht mehr akzeptieren, weil sie die Institutionen und die Wege zu dieser Abstimmung als unredlich anschauen, und wenn zweitens damit das Ergebnis nicht mehr die Legitimation findet, die es verdient.

Was hat man 1848 genau austariert? Da ging es - um es konkreter zu sagen, als nur die Sonderbundskantone zu erwähnen - z. B. um die Integration von protestantischen und katholischen Gebieten, von Agrargebieten und eher industriellen Kantonen. Dieser Unterschied ist für die heutige Integrationsaufgabe weniger wichtig geworden. Der andere Teil aber - kleine und grosse oder Stadt- und Landkantone - ist nicht nur genauso wichtig geblieben, sondern die Verhältnisse haben sich auch schwer verschoben. Die grossen Kantone städtischer Art sind viel mehr gewachsen als die kleinen, ländlichen Kantone. Genauer gesagt: Die kleinen, ländlichen Kantone sind einwohnermässig überdurchschnittlich kleiner geworden, und die grösseren sind überdurchschnittlich gewachsen. Das heisst, auf einen Zürcher trifft es heute noch viel weniger Urner als 1848. Das stellt die Integration und die Legitimation infrage.

Auf der anderen Seite sind die Unterschiede zwischen der lateinischen Schweiz und der Deutschschweiz, wo heute Integration erforderlich ist, viel wichtiger geworden als der damalige Gegensatz von Protestantisch und Katholisch. Der Gegensatz zwischen der lateinischen Schweiz und der Deutschschweiz stellt heute eine grössere Integrationsaufgabe dar, weil hier in Bezug auf die Öffnungsfragen, in Bezug auf das Verhältnis zu Europa und der Welt unterschiedliche Sensibilitäten bestehen. Das hat dazu geführt, dass in den letzten zwanzig Jahren die Möglichkeit, dass das Volksmehr mit dem Ständemehr nicht identisch ist, grösser geworden ist. Wir möchten den Fall vermeiden, dass dies einmal ein wirklicher Konfliktfall wird, indem das Ergebnis - nämlich das Nein wegen dem Ständemehr trotz dem klaren Volksmehr - nicht mehr akzeptiert wird.

Deshalb möchten wir Sie bitten, der parlamentarischen Initiative auch dann Folge zu geben, wenn Sie den Vorschlag von Herrn Fehr nicht total überzeugend finden, aber seine und unsere Meinung teilen, dass wir hier etwas tun müssen, um rechtzeitig zu verhindern, dass Ergebnisse entstehen, die nicht mehr von der Mehrheit akzeptiert werden, um zu verhindern, dass die grosse Leistung, die Integration von Vielfalt, nicht mehr erbracht werden kann, dass das Land auseinander fällt bzw. dass jene, die verlieren, die Niederlage nicht mehr akzeptieren.

Ich bitte Sie wirklich, hier Ja zu sagen, denn wir reden innerhalb von zwölf Jahren zum vierten Mal darüber. Immer lehnt man etwas ab, weil man in einem Detail nicht einverstanden ist. Aber so kommen wir nie dazu zu versuchen, in einer sorgfältigen Kommissionsarbeit einen Reformvorschlag auszuarbeiten, der alle überzeugt. Das wäre aber die einzige Chance, weil der Bundesrat uns diese Arbeit nicht abnehmen wird.

Deshalb sollten wir mit der parlamentarischen Initiative Fehr Hans-Jürg diese Chance packen. Die Minderheit beantragt Ihnen, ihr Folge zu geben.

Engelberger Eduard · Mit-M · Conseil national · Nidwald · Groupe radical-libéral

Wie Herr Gross gesagt hat, ist es effektiv so, dass es über das Ständemehr immer und immer wieder Diskussionen gegeben hat - vier hat er aufgezählt -, so auch bei der Nachführung der Bundesverfassung. Doch eine Änderung in diesem Sinne wäre über eine Nachführung hinausgegangen, deshalb wurde eine solche Änderung dann auch fallen gelassen. Selbstverständlich sind in dieser Diskussion bei der Nachführung der Bundesverfassung immer wieder verschiedene Modelle diskutiert worden, aber keines dieser Modelle hat Gefallen gefunden, und kein Modell hat Unterstützung gefunden. Deshalb ist man dann auch davon abgerückt und hat bei der Nachführung darauf verzichtet. Vor allem aber hat man darauf verzichtet, weil es zu weit gegangen wäre.

Die Staatspolitische Kommission hat dieses Geschäft im Januar 2003 behandelt. Wie Ihnen Herr Fehr Hans-Jürg erklärt hat, will er, gestützt auf eine Änderung der Bundesverfassung, das doppelte Mehr bei gewissen der in Artikel 140 Absatz 1 der Bundesverfassung genannten Beschlüsse schmälern und dabei diese Kompetenz an den Ständerat transferieren. Damit wäre das Ständemehr schon erreicht, wenn der Ständerat die in Artikel 140 Absatz 1 der Bundesverfassung genannten Beschlüsse mit qualifiziertem Mehr gefasst hätte. Das qualifizierte Mehr könnte zwei Drittel der Anwesenden sein. Damit würde dem Volk die Möglichkeit der Ausmehrung der Stände an der Urne entzogen.

Die Kommission ist der Ansicht, dass am Erfordernis des doppelten Mehrs von Volk und Ständen festzuhalten ist. Neben dem Grundsatz der gleichen Rechte der Bürgerinnen und Bürger steht gleichrangig der Grundsatz der gleichen Rechte der Kantone als Träger des Bundes.

Nach Ansicht der Mehrheit der Kommission erfordern weder die demographischen Entwicklungen noch die bisher vorgekommenen Fälle einer Divergenz zwischen Volks- und Ständemehr eine Änderung des geltenden Systems. Was die demographischen Entwicklungen betrifft, so kann nicht generell festgehalten werden, dass eine Bevölkerungsbewegung von den kleinen zu den grossen Kantonen stattgefunden hat. Es hat wohl Verschiebungen gegeben, wie die Beispiele der Kantone Zürich und Bern aufzeigen, doch führt das prozentual zu einem Nullsummenspiel.

Einerseits hat der Kanton Zürich in dieser Zeitspanne bevölkerungsmässig um 6,1 Prozent zugenommen, andererseits hat der Kanton Bern um 5,7 Prozent abgenommen. Es ist also doch ein Nullsummenspiel, wenn man diese Zahlen vergleicht. Herr Gross hat auch gesagt, die kleinen Kantone seien nicht gewachsen. Ich nehme meinen Kanton als Beispiel: In den letzten dreissig Jahren hat die Bevölkerungszahl in unserem Kanton um 50 Prozent zugenommen. Das sind massive Zahlen, sodass man nicht sagen kann, hier habe kein Ausgleich stattgefunden.

Der vom Initianten konkret gemachte Reformvorschlag vermag nicht zu überzeugen. Die direkte Demokratie würde durch diesen Vorschlag effektiv geschwächt, denn die Mitglieder des Ständerates aus einem Kanton können das heute von der Kantonsbevölkerung ausgeübte Recht der Abgabe der Standesstimme nicht gleichwertig übernehmen. Diese Funktion kann von den Ständeräten schon deswegen nicht ausgeübt werden, weil auch sie, wie die Mitglieder unseres Rates, gemäss Bundesverfassung ohne Weisungen zu stimmen haben und keine Befehlsempfänger sind. Somit können die Mitglieder des Ständerates nicht verpflichtet werden, im Rat gemäss der Mehrheitsmeinung in ihrem Kanton abzustimmen.

Im Weiteren hätte der Reformvorschlag auch Auswirkungen auf das Verständnis des Ständerates. Wenn dem Ständerat die Aufgabe zukäme, bei Verfassungsänderungen die Funktion des Ständemehrs zu übernehmen, würden die Kantonsregierungen vermehrt Einfluss auf ihre Vertretung im Ständerat nehmen wollen. Es wäre zudem eine Verschiebung des Gleichgewichtes zwischen den beiden Parlamentskammern zu befürchten, wenn der Ständerat alleine darüber befinden könnte, ob in einem konkreten Fall ein Ständemehr gefordert werden sollte oder nicht.

Die Kommissionsminderheit befürchtet, dass ein Auseinandergehen von Volks- und Ständemehr zu einer staatspolitischen Krise führen könnte, denn in der Vergangenheit seien vermehrt Beinahekollisionen vorgekommen, die kritisch gewesen seien. Es sei fragwürdig, wenn eine solche Vorlage von einer klaren Mehrheit des Volkes angenommen werde und dann allein wegen ein paar Hundert Stimmen aus einem kleinen Kanton scheitere. Das hat auch Herr Gross gesagt. Aber Herr Gross war ausserordentlich glücklich darüber, dass der Kanton Luzern die Uno-Abstimmung so knapp entschieden hat und dass das Ständemehr obsiegte. Dieses Resultat allein sagt schon aus, dass doch ein gewisses Gleichgewicht vorhanden ist.

Die Mehrheit der Kommission weiss, dass in den acht bisher eingetretenen Fällen einer Kollision zwischen zustimmendem Volksmehr und ablehnendem Ständemehr der Jastimmenanteil des Volksmehrs zwischen 50,2 und 55,4 Prozent betrug. Es wurde also jeweils eine knappe Volksmehrheit von den Ständen überstimmt, was nach Ansicht der Kommissionsmehrheit kaum eine Staatskrise zur Folge haben kann.

Es ist im Gegenteil durchaus legitim, dass das Ständemehr eine Minderheit von 45 bis 50 Prozent der Stimmenden schützt, die mit der Mehrheit der Kantone z. B. neue Kompetenzübertragungen von den Kantonen an den Bund verhindern will.

Ich beantrage Ihnen im Namen der Mehrheit der Kommission, der Initiative keine Folge zu geben. Die Kommission fasste diesen Beschluss eindeutig, mit 12 zu 7 Stimmen bei 1 Enthaltung.

Intervention de procédure

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben .... 69 Stimmen

Dagegen .... 97 Stimmen