SWICO Recycling

1. Der Schweizerische Wirtschaftsverband der Informations-, Kommunikations- und Organisationstechnik (SWICO) organisiert seit dem 1 April 1994 die Entsorgung von EDV- und Büroelektronikgeräten im Rahmen der SWICO Recycling-Konvention Kernstücke des Entsorgungskonzepts sind die landesweit garantierte Rücknahme von Geraten durch SWICO-Mitglieder, die Entsorgung durch spezialisierte Entsorgungsunternehmen (SWICO Recycling-Garantie) sowie eine Finanzierung mittels einer vorgezogenen Recycling-Gebuhr (vRG).

2. Rund 65 Hersteller und Importeure sind bis heute der SWICO Recycling-Konvention beigetreten. Der SWICO-Recychnganteil vom gesamten m der Schweiz anfallenden Recyclingvolumen für EDV- und Buroelektronikgeräte betragt rund 50%. Gemàss Aussage des SWICO bestehen neben dem SWICO-Recycling verschiedene Entsorgungsmöglichkeiten, so etwa über kleinere und mittlere Altstoffverwertungsbetriebe, die Sperrgutabfuhr, Sammelstellen von Gemeinden und über den Siedlungsabfall.

3. Das Recycling des SWICO ist schematisch wie folgt organisiert:

Beim Kauf eines EDV- oder Buroelektronikgerats bezahlt der Kunde die vRG in Abhängigkeit vom Wert der gekauften Anlage.

• Die vRG wird auf separaten Konten bei den Herstellern/Importeuren verwaltet. Die

eingezogenen Gelder werden für die Triage, den Transport und die eigentliche Entsorgung der Geräte verwendet. Der SWICO fungiert dabei lediglich als Clearingstelle.

• Die Rückgabe der Geräte erfolgt direkt an das SWICO-Konventionsmitglied (Hersteller/Importeur), an den Fachhandel oder an spezielle Sammelstellen der Konventionsmitglieder bzw. an eine der Cargo-Domizil-Sammelstellen

• Die Aufträge für den Transport und die Entsorgung werden von den Herstellern/Importeuren periodisch ausgeschrieben.

4. Seit Einfuhrung der SWICO Recycling-Garantie haben sich die Entsorgungskosten für ausgediente EDV- und Buroelektronikgeräte von ca. Fr. 2.-- auf ca. Fr. 0,80 pro Kilogramm kontinuierlich reduziert. Grund dafür ist gemäss Aussage des SWICO in erster Linie die steigende Rücklaufquote an Altgeräten.

5. Am 27. Februar 1997 fand ein Gesprach zwischen Vertretern der SWICO Kommission Umwelt und dem Sekretariat der Wettbewerbskommission über die Funktionsweise und bisherigen Erfahrungen mit der SWICO Recycling-Konvention statt.

6. Am 29. April 1997 hat das Sekretariat eine Vorabklärung gemäss Art. 26 KG eröffnet. Zur Abklärung des Sachverhalts wurde dem SWICO ein Fragebogen zur Beantwortung zugestellt. Der SWICO hat mit Schreiben vom 22. Mai 1997 zu den Fragen Stellung genommen. Auf eine Befragung der alternativ zum SWICO tätigen Entsorger und des BUWAL wurde verzichtet, weil im Moment eine Verordnung über die Entsorgung von Elektroschrott (VO Elektroschrott) in Vorbereitung ist, welche die Entsorgungspflichten und -finanzierung bzw. die Voraussetzungen auf dem Markt für die Entsorgung von Elektroschrott grundlegend ändern könnte.

B.Erwägungen

7. Der SWICO als privatrechtlicher Verein untersteht grundsätzlich dem Kartellgesetz gemäss Art. 2 Abs. 1 KG. Indem der Verein für seine Mitglieder die Koordination der Entsorgung von Altgeräten übernimmt, erfüllt er unternehmerische Funktionen. Unerheblich ist dabei, dass der Verein nicht gewinnorientiert ist. Entscheidend ist vielmehr sein Eingreifen in den Wirtschaftskreislauf von EDV- und Büroelektronikgeräten auf Stufe Entsorgung.

8. Vorliegend geht es um die wettbewerbsrechtliche Beurteilung der vom SWICO eingeführten Entsorgungsorganisation für ausgediente EDV- und Büroelektronikgeräte, die Finanzierung der Entsorgung mittels vRG sowie die Höhe der vRG.

1. Wettbewerbsabrede i.S. von Art. 4 Abs. 1 KG

9. Die SWICO-Konvention stellt unzweifelhaft eine (horizontale) Wettbewerbsabrede i.S. von Art. 4 Abs. 1 KG dar. Die Vereinbarung regelt nämlich die einheitliche Rückführung und Entsorgung ausgedienter Geräte, die einheitliche Einführung von vorgezogenen Entsorgungsgebuhren sowie deren Höhe.

2. Unzulässigkeit der Wettbewerbsabrede?

a Relevanter Markt

10. Sachlich und örtlich relevanter Markt ist derjenige der Entsorgung von Elektroschrott in der Schweiz. Die Entsorgung kann grundsätzlich auf drei Arten erfolgen: über stoffliche Verwertung, über thermische Verwertung oder in Deponien. Angesichts des vorgeschlagenen Ausgangs des Verfahrens wird nicht näher überprüft, ob die Entsorgung nicht bloss einen Teil des gesamten Produkts, welches aus Herstellung, Vertrieb, Unterhalt und Entsorgung besteht, darstellt. Bei einer solchen Betrachtungsweise wäre die Entsorgung nämlich allenfalls unter die Quahtatseigenschaften des Produkts zu subsumieren. Der Markt für Neugeräte wäre dadurch insofern betroffen, als die vRG Teil des Neupreises des entsprechenden Geräts wären bzw. dem Verbraucher als solche erscheinen würden. Je nach relativer Höhe der vRG würde der Wettbewerb auf dem Markt für Neugerate mehr oder weniger stark von der Abrede über die Entsorgungsgebühren beemflusst. Das Sekretariat behält sich jedenfalls eine Überprüfung unter diesem Blickwinkel für ein allfälliges späteres Verfahren vor.

11. Um die Zulässigkeit der Abrede zu beurteilen, muss die Organisation der Entsorgung von deren Finanzierung unterschieden werden.

b Organisation der Elektroschroltentsorgung

12. Der Wettbewerb wird durch die Abrede auf Stufe Entsorgungsorganisation insofern erheblich beeinträchtigt, als die Konventionsmitglieder diese Aufgabe einzig dem SWICO übertragen haben. Klar ist, dass für eine effiziente Entsorgung ein gewisser Umsatz gewährleistet sein muss, welchen einzelne Mitglieder mit grösster Wahrscheinlichkeit nicht erreichen können. Wie der SWICO dargelegt hat, werden ca. 50% der Altgeräte über die SWICO-Konvention entsorgt. Bestehende alternative

Entsorgungswege wurden vom Sekretariat vorläufig nicht näher untersucht.

13. Auf dieser Basis könnte denn wohl auch das Kriterium der „wirtschaftlichen Effizienz" als Rechtfertigung für die Abrede herangezogen werden. Bei grösseren

Mengen an Elektroschrott fallen m der Regel die Transport- und Entsorgungskosten pro Mengeneinheit.

14. In diesem Sinne äusserte sich im übrigen auch die Kartellkommission im Untersuchungsbericht „Grundsätzliches zu den Wettbewerbsverhältnissen auf Altstoffmärkten" (VKKP 2/1996, S. 28 ff., 57), wonach sich eine „einheitliche Rückführungsorganisation [...] nur dann ergeben [kann], wenn deren Kostenvorteile derart sind, dass letzten Endes nur eine einzige solche Organisation übrigbleiben kann

[...]." Allerdings sind bei branchenweiten Rückführungsorganisationen nur diejenigen Marktstufen in den organisierten Branchenverband aufzunehmen, die zu diesem Zweck zwingend dem Verband angehören müssen. Bei der Losung des SWICO ist diesem Umstand insofern Rechnung getragen, als weder Transporteure noch Entsorger der Konvention beigetreten sind.

15. Die Abrede könnte also in bezug auf die Entsorgungsorganisation als durch wirtschaftliche Effizienz rechtfertigbar angesehen werden, insbesondere weil sie auf den ersten Blick Wettbewerb auf den Stufen Transport und Entsorgung zulässt. Im übrigen scheint die Abrede keine Auswirkungen auf den Wettbewerb unter Konventionsmitgliedern auf Stufe Verkauf von Neugeräten zu haben.

c Finanzierung der Organisation

16. Aus kartellrechtlicher Sicht bedenklicher ist indessen die Deckung der Entsorgungskosten über einheitliche vorgezogene Entsorgungsgebühren. Der SWICO argumentiert, dass das auf dem Umlageverfahren beruhende Finanzierungsprinzip „transparent und entsprechend kontrollierbar" sei (Tätigkeitsbericht 1995/96, S. 19). Das Ziel sei Kostendeckung, wobei die zweckgebundene Verwendung der entsprechenden Gelder von Treuhandfirmen geprüft und beglaubigt werde.

17. Die Abrede über die vRG ist als Preisabrede gemäss Art. 5 Abs. 3 lit. a KG zu qualifizieren, weil sie den Preis für die Entsorgung indirekt festlegt. Die Preisabrede bezweckt indessen nicht die Erzielung einer Kartellrente, sondern soll gemäss SWICO rein kostendeckend für die Entsorgung der zurückgenommenen Gerate verwendet werden.

18. Das Ziel der Kostendeckung birgt indessen im Zeitpunkt, da die Kosten nicht mehr gedeckt sind, die Gefahr, dass die Tarife allzu leicht angepasst werden. Der Anreiz, sich Gedanken über Möglichkeiten der Kostensenkung zu machen, fehlt. Ausserdem schliesst die Festlegung von Tarifen im Rahmen der Konvention jeglichen Wettbewerb auf Stufe Entsorgung aus. Sobald nämlich - wie in casu geschehen - das Bedürfnis bzw. die Nachfrage nach Entsorgung eines Altstoffes besteht, stellt der Preis der Entsorgung einen Wettbewerbsparameter dar, gleich wie z.B der

Produktpreis, die Qualität oder der Service. In einem funktionierenden Wettbewerb wird jeder Importeur und/oder Händler darauf achten, dass die Entsorgungskosten möglichst tief gehalten werden. Es bleibt ihm dabei selbstverständlich überlassen, seinen Beitrag an die Konveritionslösung über vorgezogene Gebuhren zu finanzieren oder aber ihn beispielsweise über sein Werbebudget abzugelten

19. Als Preisabrede im Sinn von Art. 5 Abs. 3 lit. a KG beseitigt die vRG vermutungsweise wirksamen Wettbewerb. Diese Vermutung kann jedoch widerlegt werden. Im Verwaltungsverfahren bedeutet allerdings eine Vermutung nicht, dass es allem Sache der an einer Abrede beteiligten Parteien ist, den Beweis für das Weiterbestehen wirksamen Wettbewerbs zu erbringen (Botschaft, BBI. 1995 l 565). Es ist angesichts der herrschenden Untersuchungsmaxime auch Sache der Wettbewerbsbehörde, von sich aus und unter Berücksichtigung der Vorbringen der betroffenen Unternehmen zu prüfen, ob trotz der Abrede wirksamer Wettbewerb besteht.

Dies ist vor allem dann der Fall, wenn den Unternehmen die zur Beweisführung notwendigen Angaben teilweise oder ganz fehlen.

20. Vorliegend ist davon auszugehen, dass angesichts der erst kürzlich eingeführten

Recycling-Lösung noch zuwenig Informationen existieren, welche es erlauben würden, die Vermutung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu bestätigen oder zu widerlegen. Dies alleme könnte die Eröffnung einer Untersuchung aber nicht verhindern, denn das Sekretariat hat - im Einvernehmen mit einem Mitglied des Präsidiums - eine Untersuchung zu eröffnen, falls Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung vorliegen (Art. 27 KG) Solche Anhaltspunkte sind zweifellos vorhanden.

21. Zum jetzigen Zeitpunkt kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass mit Inkrafttreten der angekündigten Verordnung über die Rücknahme und die Entsorgung elektrischer und elektronischer Gerate die gesetzlichen Rahmenbedingungen in diesem Bereich grundlegend ändern werden. Dann wird auch die Frage des Vorbehalts von Art. 3 KG zu prüfen sein.

22. Es rechtfertigt sich daher, zumindest die Entwicklungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen abzuwarten. Sobald diese feststehen und zudem mehr Erfahrungen mit der Entsorgungslosurig des SWICO und allenfalls alternativer Entsorgungsmodelle vorliegen, wird erst eine wettbewerbsrechtliche Beurteilung der SWICO Recycling-Konvention angezeigt sein. Das Sekretariat regt dennoch an, dass der SWICO seine Recycling-Organisation dahingehend überprüft, ob andere Finanzierungsarten nicht zu mindestens gleich guten Resultaten führen wie die vRG.

C. Schlussfolgerungen

23. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt kann nicht abschliessend beurteilt werden, ob die Abrede über die vRG im Rahmen der SWICO-Entsorgungskonvention wirksamen Wettbewerb beseitigt und allenfalls aus Gründen der wirtschaftlichen Effizienz

rechtfertigbar ist. Das Sekretariat der Wettbewerbskommission erachtet es als sachgerecht, die abschliessende wettbewerbsrechtliche Prüfung der SWICO Recycling-Konvention erst nach Inkrafttreten der VO Elektroschrott vorzunehmen.

24. Im Moment wird deshalb auf die Eröffnung einer Untersuchung verzichtet und die Vorabklärung eingestellt.

25 Das Sekretariat der Wettbewerbskommission regt an, dass der SWICO alternative Finanzierungsmodelle zum jetzt praktizierten System der vRG prüft.