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RPW 1997/3 S. 311

Schulen ans Internet

Rubrum

Unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unternehmens; Art. 7 Abs. 2 lit. a, Art. 3 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1; Art. 26 KG.

Comportement illicite d'une entreprise en position dominante; art. 7 al. 2 let. a, art. 3 al. 1, art. 2 al. 1 LCart; art. 26 LCart.

Comportamento illedto di un'impresa ehe domina il mercato; art 7 cpv. 2 let. a, art. 3 cpv. 1, art 2 cpv. 1 LCart; art. 26 LCart.

Schlussbericht vom 22. August 1997 in Sachen Vorabklärung gemäss Art. 26 KG über das Projekt «Schulen ans Internet» der Telecom PTT

A Sachverhalt

1. Anlass und Gegenstand der Vorabklärung

1. Die Ping Net GmbH («Ping Net») reichte mit Schreiben vom 13. Juni 1997 beim Sekretariat der Wettbewerbskommission («Sekretariat») Beschwerde gegen das Projekt «Schulen ans Internet» der Telecom PTT («Telecom») ein.

2. Ping Net macht insbesondere geltend, dass die Telecom

• mit unfairen Mitteln versuche, ihre bereits marktmächtige Position auszubauen;

  • den Mietleitungsanschluss zu Dumpingpreisen offeriere;

  • mit der ungenügenden Information bezüglich der neuen

Taxkreise die übrigen Internet-Provider diskriminiere.

3. Ping Net regt den Erlass folgender Sofortmassnahmen an:

• Der Telecom soll verboten werden, über Mietleitungsanschlüsse Internet-Dienste anzubieten;

• Die Telecom soll zur Hinterlegung eines Betrages von Fr. 50

Mio. gezwungen werden, um die Ansprüche der Geschädigten sicherstellen zu können;

• Der Business Plan soll offengelegt werden;

• Die Telecom soll zur umgehenden Information über die geografische Situation der neuen Taxkreise und die Tarifierung zwischen diesen Taxkreisen verpflichtet werden.

4. Die Telecom bietet seit dem 16. September 1996 die Multimedia-Plattform «Blue Window» als erweiterten Dienst im Sinne von Art. 6 Fernmeldegesetz (FMG; SR 784.10) bzw. Art. 12 Verordnung über die Fernmeldedienste (FDV; SR 784.101.1) an.

5. Die Telecom reagierte mit dem Projekt «Schulen ans Internet» auf Anfragen von Schulen, ob und wie es möglich sei, einen Anschluss ans Internet zu bekommen.

6. Parallel dazu wurde auch die Schweizerische Fachstelle für Informationstechnologie im Bildungswesen (SFIB) bei der Telecom vorstellig. Die SFIB steht im Auftrag der Erziehungsdirektorenkonferenz sowie des BIGA und ist u.a. bestrebt, den schweizerischen Schulen günstige Zugänge zum Internet zu verschaffen. Zwischen der Telecom

und der SFIB wurde am 12. Juni 1997 eine Rahmenvereinbarung abgeschlossen, welche eine einheitliche Regelung der Internet-Nutzung zu finanziell günstigen und administrativ einfachen Konditionen für den Unterricht an öffentlichen und von der öffentlichen Hand subventionierten Schulen bezweckt. Im Anhang dieser Vereinbarung wird das Angebot der Telecom beschrieben.

7. Ebenfalls am Projekt «Schulen ans Internet» beteiligt ist die Cisco Systems (Switzerland). Zwischen der Telecom und der Cisco besteht momentan eine mündliche Vereinbarung, die besagt, dass Cisco die im Rahmen des Projektes notwendige Hardware (Router, Modem) liefern soll.

8. Das Angebot für Schulen wurde der Öffentlichkeit am 12. Juni 1997 präsentiert.

2. Verfahren

9. Am 18. Juni 1997 teilte das Sekretariat den Parteien (Telecom bzw. Ping Net) die Eröffnung einer Vorabklärung in Sachen Projekt «Schulen ans Internet» mit. Zur Abklärung des Sachverhaltes ersuchte es die Telecom,

• das Projekt «Schulen ans Internet» zu beschreiben und

« zur Eingabe der Ping Net, insbesondere den Vorwürfen von

Dumpingpreisen beim Mietleitungsangebot und der ungenügenden Information bezüglich den ab 1. August 1997 gültigen neuen Taxkreisen, Stellung zu nehmen.

10. Gleichzeitig wurde Ping Net aufgefordert, nähere Angaben zu den Klagepunkten einzureichen und das eigene Unternehmen zu beschreiben.

11. Die Telecom beschreibt in den Stellungnahmen vom 14. bzw. 22. Juli 1997 die drei offerierten Varianten für einen Internet-Anschluss

bei Schulen. Es besteht die Möglichkeit, zwischen einem Anschluss via Wählleitung (Dial-up) und zwei Anschlussvarianten via Mietleitung zu wählen; die zweite, schnellere Mietleitungsvariante kann erst ab Anfang 1998 angeboten werden.

12. Bei der von Ping Net hauptsächlich kritisierten Mietleitungsvariante l, die den Schulen für monatlich Fr. 250.- angeboten wird, legt die Telecom ihre Kalkulation offen. Dabei wird nachgewiesen, dass sich die der Kalkulation zugrunde liegenden Mietleitungskosten nach der Verordnung des EVED über Fernmeldedienste (SR 784.101.11) richten. Ausserdem hält die Telecom fest, dass die verschiedenen Nachteile dieses Angebotes in den Publikationen und auch im Rahmenvertrag mit der SFIB offengelegt werden. Nachteile sind die Kapazitätsbegrenzungen, die sich auf die Zugriffsgeschwindigkeiten auswirken und die Tatsache, dass die Realisierung des Mietleitungsanschlusses von der Lage der Schule abhängig ist.

13. Das dem Angebot zugrunde liegende Mietleitungsprodukt ist Teil des offiziellen Mietleitungsangebotes der Telecom und steht mit denselben technischen und kapazitätsmässigen Einschränkungen jedermann zur Verfügung.

14. Der Vorwurf der angeblich ungenügenden Information über die ab 1. August 1997 gültigen neuen Taxkreise wird von der Telecom nicht akzeptiert. Seit Mitte Juli bestehen laut Telecom verschiedene Informationsangebote. So sei eine Gratisnummer (0800 800 114) eingerichtet worden, die Auskünfte erteilt über die Hoch- und Niedertarife und ob bestimmte Verbindungen zum Nah- oder Fernzonentarif verrechnet werden. Zusätzlich besteht die Möglichkeit zur Bestellung von Ausdrucken, die Auskunft geben über alle Nummernfolgen, die von einem bestimmten Punkt aus zum Nah- bzw. Fernzonentarif erreicht werden können. Zudem sind bei den einzelnen Telecomdirektionen die aktualisierten Orientierungsblätter «was kostet ein Telefongespräch» verfügbar.

15. Ping Net legt in der Stellungnahme vom 20. Juni 1997 neue Kalkulationen vor, die beweisen sollen, dass die Telecom das Angebot für Schulen nur mit Quersubventionen finanzieren kann.

16. Ping Net listet die Dokumente und Informationen auf, die für die Planung der Aktivitäten nach Inkrafttreten der neuen Tarifzonen am

1. August 1997 fehlen.

B Erwägungen

1. Vorsorgliche Massnahmen

17. Die von Ping Net angeregten «Sofortmassnahmen» werden gestützt auf die einschlägigen Bestimmungen im KG als vorsorgliche Massnahmen interpretiert.

18. Aufgrund der Stellungnahme der Telecom zu den Mietleitungstarifen und zu den Taxkreisänderungen per 1. August 1997 sind

nach Ansicht des Sekretariates keine Voraussetzungen zur Ergreifung von vorsorglichen Massnahmen gegeben. Dies wurde Ping Net mit

Brief vom 22. Juli 1997 mitgeteilt.

19. Ping Net wurde die Möglichkeit gegeben, eine Verfügung der Wettbewerbskommission zu verlangen. Sie verzichtete in der Folge darauf. 2. Anwendbarkeit des KG

20. Gemäss Art. 3 KG gehen Vorschriften, soweit sie auf einem Markt für bestimmte Waren und Dienstleistungen Wettbewerb nicht zulassen, dem Kartellgesetz vor. Unter diesen Vorbehalt fällt das aktuelle

Mietleitungsmonopol der Telecom. Allerdings wird in Art. 44 Abs. 5 FDV (SR 784.101.1) die Verhinderung von Wettbewerbsverzerrungen

erwähnt, was einer Nicht-Diskriminierungsforderung gleich kommen dürfte.

21. Auch wenn das KG nicht auf die Mietleitungen anwendbar ist, kann die Wettbewerbskommission gemäss Art. 45 Abs. 2 KG Empfehlungen abgeben.

22. Internet-Dienstleistungen fallen hingegen in den Bereich der erweiterten Dienste gemäss Art. 6 FMG (SR 784.10) und unterstehen damit dem Kartellgesetz.

23. Der kartellrechtliche Tatbestand, der im vorliegenden Fall in Frage kommt, ist derjenige einer unzulässigen Verhaltensweise marktbeherrschender Unternehmen gemäss Art. 7 KG. Im folgenden ist zu prüfen, ob die Telecom eine derartige Marktbeherrschung ausübt und ob Anhaltspunkte für eine unzulässige Verhaltensweise vorliegen. 3. Relevanter Markt

24. Der sachlich relevante Markt umfasst Internet-Dienste für nicht gewinnorientierte Schulen. Diese enge Definition des relevanten Marktes wird durch die in der Offerte festgehaltene Ausschliesslichkeit des Angebotes (Schulen) gerechtfertigt.

25. Im vorliegenden Fall werden aufgrund der starken Abhängigkeit des relevanten Marktes von den vorgelagerten Märkten der Telefonie (inkl. Abonnement) und der Mietleitungen auch die Marktposition und die möglichen Beeinflussungsmöglichkeiten über die Grenzen des relevanten Marktes hinweg berücksichtigt.

26. Der geographisch relevante Markt ist die Schweiz. 4. Marktbeherrschung

27. Die Telecom hat in den vorgelagerten Märkten der Telefonie und der Mietleitungen ein gesetzlich abgestütztes Monopol.

28. Die Monopolstellung erlaubt es der Telecom, sich auch auf den verbundenen bzw. nachgelagerten Märkten wie demjenigen der Internet-Dienste für Schulen weitgehend unabhängig zu verhalten. Es

bestehen deshalb Anhaltspunkte, dass die Telecom im oben beschriebenen relevanten Markt eine marktbeherrschende Stellung einnimmt.

5. Missbrauch

29. Die Telecom kann mit der Offenlegung der Kalkulation (vgl. Rz.

12) glaubhaft widerlegen, dass sie Preisdiskriminierungen bzw. Quersubventionierungen im Bereich der Mietleitungsangebote zwischen unternehmensinternen und -externen Bezügern vornimmt.

30. Bei der Analyse der von Ping Net als Beweis vorgelegten Kalkulationen und einem Quervergleich mit der Kalkulation der Telecom kommt das Sekretariat zum Schluss, dass beide Unternehmen ähnliche Berechnungen vornehmen. Differenzen bestehen hauptsächlich beim

Einbezug von Installationskosten, welche die Telecom in der Offerte separat verrechnet, und bei den Kosten für die Hardware (Router und Modem). Diese Differenzen in den Berechnungsgrundlagen begründen die unterschiedlichen Kalkulationsresultate. Der Telecom kann aufgrund der Kalkulationsgrundlagen keine unzulässige Verhaltensweise in Form einer Preisdiskriminierung (Art. 7 KG) nachgewiesen werden.

31. Beim Internet-Anschluss via Mietleitung ist im weiteren zu beachten, dass der Telecom im Unterschied zum Wählleitungsanschluss

(0842-Nummer) keine zusätzlichen Kosten durch ein Gebühren-Splitting entstehen.

32. Die unvollständigen und z.T. fehlenden Informationen der Telecom bezüglich der Neugestaltung der Gebührenkreise führten bis zum Juli 1997 zu grossen Unsicherheiten für Internet-Provider. Diese

Unsicherheiten waren nicht nur Thema dieser Vorabklärung, sondern wurden bereits in der Untersuchung «Blue Window» der Wettbewerbskommission miteinbezogen und durch die Swiss Online AG auch

mittels Beschwerde beim EVED bemängelt.

33. Aus kartellrechtlicher Sicht bestünde in dieser Frage ein Missbrauch, wenn die Informationen einzelnen Internet-Providern vorzeitig abgegeben worden wären. Es bestehen keine Anhaltspunkte, dass eine derartige Diskriminierung vorliegt.

34. Die Stellungnahme der Telecom und eine diesbezügliche Rückfrage des Sekretariats haben ergeben, dass die entsprechenden Informationen seit Mitte Juli verfügbar sind (Informationsbroschüre «Was kostet ein Telefongespräch», Gratisnummer 0800 800 114). Es ist aber festzuhalten, dass die Information der Telecom aufgrund der zeitlichen Verzögerung nicht zufriedenstellend war.

35. Voraussichtlich am 1. Januar 1998 wird das neue FMG und die dazugehörenden Verordnungen in Kraft treten. Eine marktbeherrschende Anbieterin wird in Zukunft gegenüber ihren Interkonnektionskunden dazu verpflichtet, Änderungen im Angebot 12 Monate im voraus bekannt zu geben. Eine in die gleiche Richtung zielende Empfehlung der Wettbewerbskommission oder eine Anregung des Sekretariates der Wettbewerbskommission an die Telecom macht unter dem Blickwinkel der ändernden gesetzlichen Rahmenbedingungen keinen Sinn.

C Schlussfolgerungen

36. Es bestehen Anhaltspunkte, dass die Telecom im Markt «Internetzugang für Schulen» eine marktbeherrschende Stellung einnimmt.

37. Die Vorabklärung ergab keine Hinweise auf eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung im Bereich der Mietleitungstarife.

38. Die Information der Telecom über die ab dem 1. August 1997 geltenden Gebührenkreise war aufgrund der zeitlichen Verzögerung nicht zufriedenstellend. Es ergaben sich jedoch keine Hinweise auf eine Diskriminierung einzelner Internet-Provider. Die Telecom hat mittlerweile die notwendigen Informationen bereitgestellt. Auf eine Anregung des Sekretariats in Bezug auf das zukünftige Verhalten der Telecom bei Änderungen im Angebot wird vor dem Hintergrund der ändernden gesetzlichen Rahmenbedingungen verzichtet.

39. Aus diesen Gründen wird die Vorabklärung ohne Eröffnung einer Untersuchung abgeschlossen.