Prévoir une marge de manoeuvre dans l'ordonnance sur la protection des eaux

Rossini Stéphane · P-M · Conseil national · Valais · Groupe socialiste

Antrag der Mehrheit

Annahme der Motion

Antrag der Minderheit

(Thorens Goumaz, Badran, Chopard-Acklin, Girod, Jans, Nordmann, Nussbaumer)

Ablehnung der Motion

Proposition de la majorité

Adopter la motion

Proposition de la minorité

(Thorens Goumaz, Badran, Chopard-Acklin, Girod, Jans, Nordmann, Nussbaumer)

Rejeter la motion

Le président (Rossini Stéphane, président): Vous avez reçu un rapport écrit de la commission.

Fässler Daniel · Mit-M · Conseil national · Appenzell Rh.-Int. · Groupe PDC-PEV

Die Bundesversammlung beschloss vor bald sechs Jahren, das Gewässerschutzgesetz unter dem Titel Renaturierung zu revidieren. Dabei wurde Artikel 36a, "Gewässerraum", neu in das Gewässerschutzgesetz eingefügt. Dieser verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer festzulegen. Der Gewässerraum ist so zu dimensionieren, dass die natürlichen Funktionen der Gewässer, der Schutz vor Hochwasser und die Gewässernutzung gewährleistet sind. Die Regelung der Einzelheiten wurde dem Bundesrat übertragen.

Vor gut vier Jahren erliess der Bundesrat mit einer Revision der Gewässerschutzverordnung die Ausführungsbestimmungen dazu. Mit den in einem neuen Abschnitt gefassten Bestimmungen der Artikel 41a bis 41d wurden den Kantonen relativ enge Schranken gesetzt, indem die - von Ausnahmen abgesehen - einzuhaltenden Mindestbreiten schon in der Verordnung festgeschrieben wurden. Dies war die Folge eines politischen Kompromisses im Zusammenhang mit der im Jahre 2006 eingereichten Volksinitiative "Lebendiges Wasser" des Fischereiverbandes.

Schon kurz nach Inkrafttreten der revidierten Gewässerschutzverordnung regte sich vor allem in bäuerlichen Kreisen sowie in einigen Kantonen Widerstand. Dabei wurde geltend gemacht, die vom Bundesrat erlassenen Bestimmungen würden den Interessen der Landwirtschaft und dem Ziel der Verdichtung des Baugebietes zu wenig Rechnung tragen. Verschiedene Vorstösse von Ratsmitgliedern und neun Standesinitiativen waren die Folge davon.

So weit zur Ausgangslage. Ich komme nun zu den heute traktandierten Geschäften.

Die UREK-SR hat am 19. Januar 2015 mit 11 zu 0 Stimmen die heute durch Sie zu beurteilende Kommissionsmotion 15.3001 angenommen. Mit dieser Motion wird verlangt, dass die Gewässerschutzverordnung so geändert wird, dass die Kantone für die Feststellung der Gewässerräume den maximal möglichen Handlungsspielraum erhalten. Der Bundesrat beantragte dem Ständerat die Annahme dieser Kommissionsmotion, der Ständerat folgte dieser Empfehlung und stimmte der Motion am 16. März dieses Jahres ohne Gegenstimme zu.

Dem Bundesrat und dem zuständigen Bundesamt ist zugutezuhalten, dass die Umsetzung von Beginn weg in Kontakt mit den Kantonen angegangen wurde. Es ist auch ein positives Zeichen, dass nun die Bereitschaft da ist, auf die bekannten Umsetzungsschwierigkeiten zu reagieren. Das Bundesamt für Umwelt hat eine Änderung der Gewässerschutzverordnung vorbereitet, die einige Punkte vor allem im Bereich der Landwirtschaft klären soll. Es bleibt zu hoffen, dass auch noch auf weitere Umsetzungsfragen, vor allem betreffend das Baugebiet, reagiert wird.

Ihre Kommission ist trotz dieser positiven Zeichen der Meinung, dass der Druck aufrechtzuerhalten ist, solange die Überarbeitung der Gewässerschutzverordnung nicht abgeschlossen und das Resultat nicht bekannt ist. Ihre Kommission beantragt Ihnen daher mit 15 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung, die Motion des Ständerates 15.3001 anzunehmen. Die Kommissionsmehrheit bringt damit zum Ausdruck, dass sie eine Revision der Gewässerschutzverordnung als notwendig erachtet, da die Kantone ihrer Auffassung nach für die Umsetzung des Gewässerschutzrechts im Bereich der Gewässerräume sowohl in der Landwirtschaftszone als auch im Baugebiet mehr Handlungsspielraum benötigen. Eine von Kollegin Thorens Goumaz vertretene Minderheit der Kommission ist demgegenüber der Meinung, dass damit der Kompromiss, der zum Rückzug der Volksinitiative "Lebendiges Wasser" führte, angetastet würde.

Zum Schluss noch einige Worte zu den in den Jahren 2012 und 2013 eingereichten neun Standesinitiativen der Kantone Schwyz, St. Gallen, Luzern, Schaffhausen, Uri, Nidwalden, Graubünden, Aargau und Zug: Mit diesen Standesinitiativen wird eine Anpassung des Gewässerschutzrechts verlangt. Die Stossrichtung der Standesinitiativen ist identisch, inhaltlich weisen sie Differenzen auf. Während einzelne Kantone eine stärkere Berücksichtigung der Interessen der Landwirtschaft fordern, verlangen andere generell eine Flexibilisierung der Bestimmungen zum Gewässerraum, um eine haushälterische Nutzung des Bodens zu ermöglichen.

Ihre Kommission beantragt Ihnen mit 14 zu 10 Stimmen, den neun Standesinitiativen Folge zu geben, die von Kollege Jans vertretene Minderheit lehnt dies ab.

Zum Schluss ersuche ich Sie namens der Kommission, allen Mehrheitsanträgen zu folgen.

Bourgeois Jacques · Mit-M · Conseil national · Fribourg · Groupe libéral-radical

La Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie a, lors de sa séance des 20 et 21 avril derniers, traité la motion 15.3001 de la CEATE-CE, "Prévoir une marge de manoeuvre dans l'ordonnance sur la protection des eaux" ainsi que neuf initiatives cantonales - cela a été dit par le rapporteur de langue allemande - déposées sur le même sujet, à savoir la mise en oeuvre de la révision de la loi sur la protection des eaux visant à une renaturation des cours d'eau.

La mise en application de cette nouvelle législation continue à poser des problèmes, notamment au niveau de l'application de l'article 36a lié à la délimitation de l'espace réservé aux eaux. Les neuf initiatives cantonales déposées sur le sujet ainsi que les pétitions et les nombreuses interpellations dont l'initiative parlementaire Parmelin 13.455, "Application de la loi sur la protection des eaux. Tenir compte de la réalité dans le terrain", et l'initiative parlementaire Müller Leo 12.3047, "Législation sur la protection des eaux. Modification", témoignent des préoccupations et de l'insatisfaction quant à la mise en application de cette législation. A relever que les deux interpellations précitées sont en cours de traitement au Parlement.

La majorité de la commission estime qu'une attention particulière doit être portée à ce thème car, tout comme le Conseil des Etats, elle considère que les cantons doivent pouvoir disposer de la marge de manoeuvre et de la flexibilité nécessaires afin de tenir compte, dans l'application de cette législation, de leurs spécificités respectives.

Les intérêts de l'agriculture et des propriétaires fonciers doivent pouvoir être pris en considération à chaque nouvelle délimitation de l'espace réservé aux eaux. De plus, l'espace réservé aux eaux doit être intégré dans les plans directeurs et les plans d'affectation. En outre, l'article 36a de la loi sur la protection des eaux mentionne clairement que la compétence de la mise en oeuvre de cette loi est du ressort des cantons. L'ordonnance ne doit pas, comme c'est le cas actuellement, figer complètement cette mise en oeuvre et ne pas tenir compte des spécificités des uns et des autres. Par conséquent, la majorité des membres de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie demande au Conseil fédéral de prendre en considération ces éléments. C'est la raison pour laquelle, par 15 voix contre 8 et 1 abstention, la commission recommande l'adoption de la motion de la CEATE-CE 15.3001 et, par 14 voix contre 10, de donner également suite aux initiatives cantonales déposées dans ce domaine.

Tout comme la motion de la CEATE-CN 12.3334, "Mise en oeuvre de la renaturation des eaux", qui a été acceptée récemment par notre Parlement et qui est liée au respect de l'article 36a en ce qui concerne la compensation des surfaces d'assolement, la motion de la CEATE-CE et les initiatives cantonales qui vous sont soumises ont pour but le respect de notre législation et l'application de cette loi sur la protection des eaux en tenant compte des intérêts en jeu.

Nous ne pouvons pas accepter, comme récemment lors de la consultation portant sur l'ordonnance liée à ce thème, qu'il ne soit pas tenu compte des décisions du Parlement. En effet, comme relevé tout à l'heure, nous venons d'accepter une motion de commission qui exige que les surfaces d'assolement soient pleinement compensées lorsqu'elles sont affectées en espace réservé aux eaux, ceci en conformité avec l'article 36a de la loi qui précise, à l'alinéa 3: "L'espace réservé aux eaux n'est pas considéré comme surface d'assolement." Il est étonnant de constater que, dans le cadre de la consultation récente sur les modifications de l'ordonnance, ni la loi, ni la motion de commission ne sont respectées et que l'on continue de parler de surfaces d'assolement potentielles. Ce n'est pas normal que l'administration fédérale, à savoir l'Office fédéral de l'environnement, contrevienne aux décisions du Parlement! Aussi, nous attendons du Conseil fédéral que les modifications de l'ordonnance tiennent compte, d'une part, de la loi qui prévaut et, d'autre part, des motions de commissions et des initiatives cantonales. Il en va de la crédibilité de nos institutions.

Seulement, pour une minorité de la CEATE, il n'est pas nécessaire de donner suite à la motion du Conseil des Etats et aux initiatives cantonales car la loi est suffisamment explicite en la matière. Nous devons également tenir compte du fait que l'initiative populaire "Eaux vivantes" a été retirée à la suite de l'acceptation de la loi.

Au nom de la majorité de la CEATE, je vous recommande de donner suite à cette motion de commission du Conseil des Etats et aux initiatives cantonales qui vous sont soumises. Il appartiendra ensuite à notre commission soeur de faire une appréciation des intentions de l'administration fédérale et de tenir compte de ces éléments lors des discussions sur le résultat de la consultation portant sur les modifications de l'ordonnance d'application.

Thorens Goumaz Adèle · Mit-F · Conseil national · Vaud · Groupe des VERT-E-S

Au nom de la minorité de la commission, je vous recommande de rejeter la motion. Celle-ci vise à octroyer aux cantons une plus grande marge de manoeuvre, la plus grande marge de manoeuvre possible pour être exacte, dans la délimitation de l'espace réservé aux eaux, via une modification de l'ordonnance sur la protection des eaux. Il est évident qu'il s'agit d'accorder cette marge de manoeuvre maximale au détriment de l'espace dévolu aux eaux et à la revitalisation des rives en faveur des autres usages de ces terrains, en particulier les usages agricoles pour lesquels un système d'indemnisation est pourtant prévu. Ce faisant, la motion défavorise des fonctions essentielles de ces espaces qui ne doivent pas seulement jouer un rôle favorable à la nature et à la biodiversité, mais aussi nous protéger contre les inondations.

Les représentants de la minorité de la commission considèrent qu'il s'agit là, via des modifications de l'ordonnance, d'une tentative d'affaiblissement de l'application de la loi. Si l'initiative populaire "Eaux vivantes" a été retirée, c'est parce qu'un compromis a pu être trouvé dans le cadre de la loi. Il ne serait pas correct de remettre en cause ce compromis, fût-ce via une modification de l'ordonnance.

En commission, nous avons été informés sur les documents d'aide à l'application de l'ordonnance que l'administration a d'ores et déjà développés en collaboration avec la Conférence des directeurs cantonaux de l'agriculture. L'Office fédéral de l'environnement est déjà en train d'inscrire les précisions contenues dans ces documents d'aide à l'application dans l'ordonnance, afin de renforcer la sécurité juridique, notamment à la suite de problèmes d'application relevés par le Tribunal fédéral. En outre, les cantons bénéficient déjà d'une large marge de manoeuvre dans l'application de la loi, marge de manoeuvre dont l'administration a pu nous donner de nombreuses illustrations en commission.

Aux yeux des défenseurs de ma proposition de minorité, il n'est pas souhaitable de donner, via cette motion, un signal supplémentaire à l'administration, qui pourrait affaiblir davantage l'ordonnance en défaveur de la protection des eaux. La pression sur ces espaces et les conflits d'intérêts pour leur usage sont aigus. Nous considérons que la marge de manoeuvre que l'on peut décemment accorder aux cantons, tout en restant conforme aux objectifs en matière de préservation des eaux, de biodiversité et de protection contre les inondations, est déjà largement exploitée par l'administration par le biais des adaptations apportées actuellement à l'ordonnance.

Nous vous demandons dès lors de ne pas aller plus loin, par respect pour l'engagement pris envers les auteurs de l'initiative populaire "Eaux vivantes", qui a été retirée sur la base d'un compromis de bonne foi, et par respect pour notre environnement et pour la protection des eaux.

Rime Jean-François · Mit-M · Conseil national · Fribourg · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Madame Thorens Goumaz, je ne suis pas un spécialiste de ce dossier, mais je considère qu'on dispose en Suisse d'un système qui fonctionne bien et qui est à mon avis important; il s'agit du fédéralisme. Ne considérez-vous pas que tous les problèmes qu'on peut régler au niveau communal et cantonal doivent être réglés à ce niveau-là et qu'il n'est pas judicieux de tout déléguer à la Confédération?

Thorens Goumaz Adèle · Mit-F · Conseil national · Vaud · Groupe des VERT-E-S

Je crois justement que les intérêts des cantons ainsi que leurs demandes ont été pris en considération. Comme je l'ai dit tout à l'heure, l'administration a élaboré des documents d'aide à l'application avec les représentants de la Conférence des directeurs cantonaux de l'agriculture, puisque des problèmes étaient reconnus. C'est donc via cette discussion ouverte avec les cantons que ces dispositions ont pu être précisées dans l'intérêt d'une bonne application de la loi. Dans ce contexte, je considère que les préoccupations des cantons ont pu être entendues par l'administration.

Jans Beat · Mit-M · Conseil national · Bâle-Ville · Groupe socialiste

Ich spreche zu den neun Standesinitiativen, die im Zusammenhang mit diesen Gewässerräumen eingereicht wurden, und beantrage Ihnen im Namen der Minderheit, dasselbe zu tun, was der Ständerat getan hat. Er hat nämlich allen neun keine Folge gegeben. Sie müssen sich das auf der Zunge zergehen lassen: Neun Standesinitiativen, und im Rat der Standesvertreter hat sie kein einziger unterstützt. Rechnerisch hätten sie 18 Unterstützer finden müssen - keiner hat sie unterstützt. Die Begründung dafür ist relativ einfach: In der Zwischenzeit ist einiges geschehen, es gibt keinen Handlungsbedarf mehr. Die Kritik, die gegenüber diesen Ausscheidungen von Gewässerräumen geäussert wurde, war zum Teil vielleicht berechtigt. Aber in der Zwischenzeit wurde sie aufgenommen.

Die Kommissionsmotion, zu der vorhin Frau Thorens Goumaz gesprochen hat, möchte Änderungen auf der Verordnungsebene. Die Standesinitiativen, zumindest sieben davon, wollen explizit eine Gesetzesänderung. Sie wollen also ein Gesetz, das wir erst vor sechs Jahren verabschiedet haben - und zwar mit einem Stimmenverhältnis von zwei zu eins -, wieder rückgängig machen. Das ist deshalb besonders störend, weil dieses Gesetz ein Kompromiss war, den wir als indirekten Gegenvorschlag zu einer Volksinitiative verabschiedeten, die deshalb dann zurückgezogen wurde. Aus meiner Sicht geht das nicht. Das zerstört das Vertrauen in unsere Arbeit, das unterminiert Treu und Glauben, und deshalb geht das zu weit.

Es kommt noch dazu, dass das Problem, wie ich meine, aus Sicht der Kantone jetzt gelöst ist. Das scheint mir enorm wichtig. Nicht weniger als drei Bundesämter sind mit den Kantonsvertretern zu den Fragen im Bereich Landwirtschaft, Umwelt und Raumplanung zusammengesessen und haben die Umsetzungsprobleme eben gelöst. Das heisst, sie haben Merkblätter erarbeitet, als Vollzugshilfen für die Kantone. Diese Merkblätter sind offenbar zur Zufriedenheit all dieser Kantonsregierungen ausgefallen, sodass die jeweiligen Standesvertreter gesagt haben, das sei erledigt. Wir haben jetzt offenbar genug Klarheit bei der Umsetzung, und wir haben auch genug Spielraum für die Kantone, damit sie das erledigen können.

Man hat unter anderem geklärt, dass die Fruchtfolgeflächen nicht kompensiert werden müssen, dass sie einen Sonderstatus erhalten und es in diesem Sinne auch eine deutliche Entlastung für die Landwirtschaft gibt. Wir wissen inzwischen auch, dass die Ernteausfälle, die es bei solchen Gewässerraumflächen gibt, vollumfänglich durch Direktzahlungen kompensiert werden. Es entsteht also auch für die Landwirte kein materieller Schaden. Schliesslich hat man diverse Ausnahmen bestimmt, z. B. im bebauten Gebiet, im Wald, in Sömmerungsgebieten, für unterirdische oder künstliche Wasserläufe. Man hat auch festgelegt, dass die Revitalisierung auf 4000 Kilometer der insgesamt 15 000 Kilometer starkverbauter Fliessgewässer begrenzt werde usw. Die Probleme sind aufgenommen. Wenn wir jetzt wieder von vorne anfangen und das Gesetz revidieren, dann wird die Übung wieder losgehen, obwohl ich meine, dass alle Seiten den Willen gezeigt haben, die Probleme zu lösen und trotzdem den Gedanken des Gesetzes zu erfüllen. Das, meine ich, ist der richtige Weg.

In diesem Sinne bitte ich Sie, allen diesen neun Standesinitiativen keine Folge zu geben. Machen Sie es, wie der Ständerat, am besten ohne Gegenstimme.

Leuthard Doris · BR-F · Conseil fédéral · Argovie

Die Gewässerschutzgesetzgebung hat diesen Rat schon mehrfach beschäftigt. Ihre Vorgänger haben ein neues Gesetz gezimmert und damals Konzessionen an die Volksinitiative der Fischer gemacht. Das war so auch mehrheitsfähig, hat aber in der Umsetzung in den Kantonen zu einigem Stirnrunzeln oder zu Fragen geführt; deshalb auch diese neun Standesinitiativen.

Ohne dass man lange üben konnte, sollen diese revidierten Gesetzesbestimmungen bereits wieder angepasst werden. Unter diesem Druck aus den Kantonen hat der Ständerat eine, glaube ich, gute Lösung gefunden, indem er gesagt hat, man touchiere das Gesetz nicht, um auch den Kompromiss zu respektieren, den man zwischen Fischern, Nichtregierungsorganisationen und der politischen Arbeit des Parlamentes gefunden hat, während man möchte, dass zumindest die Verordnung, die Umsetzung des Gesetzes, maximalen Handlungsspielraum erhalte. Deshalb hat auch Ihre vorberatende Kommission diese Motion angenommen, wie das auch der Bundesrat empfohlen hat.

Zurzeit - das ist zutreffend gesagt worden - läuft eine Anpassung der Gewässerschutzverordnung. Wir passen sie an, um Rechtssicherheit zu schaffen und, soweit gerechtfertigt, Lösungen der Merkblätter, die die BPUK und die LDK zusammen mit dem Bafu erarbeitet haben, in die Gewässerschutzverordnung zu überführen. Die Vernehmlassung ist mittlerweile abgeschlossen. Die Kantone haben sich zu diesem Vorschlag grossmehrheitlich zustimmend geäussert. Die UREK-SR und Ihre UREK wurden über die Ergebnisse informiert. So glaube ich, dass wir entsprechend auf gutem Weg sind, mit diesen Anpassungen eine Lösung zu finden.

Vielleicht nochmals: Um welchen Handlungsspielraum geht es? Die Kantone haben bereits jetzt Handlungsspielraum: Bei der Festlegung des Gewässerraums ist die minimale Breite zwar durch die Verordnung bestimmt, aber wenn der Kanton den Gewässerraum als Korridor festlegt, kann der erforderliche Raum den lokalen Verhältnissen - das sind zum Beispiel topografische Verhältnisse oder sinnvolle Bewirtschaftungen usw. - angepasst werden. In dicht überbautem Gebiet kann der Kanton die Breite des Gewässerraums den baulichen Gegebenheiten anpassen, soweit der Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist. Ebenso ist es der Kanton, der entscheidet, wann er auf die Ausscheidung im Wald, im Sömmerungsgebiet oder im künstlichen und eingedolten Gewässer verzichtet. Und der Kanton legt auch fest, was kleine Gewässer sind, für die er ebenfalls auf den Gewässerraum verzichten kann. Hier haben die Kantone in einer ersten Sichtung wahrscheinlich nicht ganz verstanden, was sie alles tun können.

Was Anlagen im Gewässerraum betrifft, dürfen standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen erstellt werden. Die Kantone beurteilen die Standortgebundenheit und das öffentliche Interesse. In dicht überbauten Gebieten kann die Behörde zonenkonforme Anlagen bewilligen, sofern dem keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Also auch hier ist es ein bisschen ein Sturm im Wasserglas.

Wir meinen aber tatsächlich, dass die NGO und insbesondere der Fischereiverband als Urheber der damaligen Volksinitiative zu Recht darauf aufmerksam machen, dass man jetzt das Gesetz nicht anpassen soll und dass diese Motion wohl das höchste der Gefühle ist, um einen Kompromiss zu erreichen und den gefundenen Konsens nicht aufzubrechen. Das muss man schon auch ernst nehmen, das waren auch Versprechen des Parlamentes an die Initianten. Deshalb respektieren wir diesen Rahmen des Gesetzes und loten aus, was man tun kann. Die Merkblätter der BPUK und der LDK sind breit abgestützt und bringen jetzt auch Klärungen für die Anwendung. Wir wollen in den nächsten Jahren Erfahrungen sammeln, und dann, glaube ich, hat man auch für den Vollzug des Gewässerschutzgesetzes einen gangbaren Weg.

Deshalb bitte ich Sie, sich der Mehrheit Ihrer Kommission anzuschliessen.

Parmelin Guy · Mit-M · Conseil national · Vaud · Groupe de l'Union démocratique du Centre

Vous avez évoqué la modification de l'ordonnance sur la protection des eaux. Un des problèmes relève du fait qu'elle est en train d'être modifiée. Etes-vous en mesure de nous indiquer la date à laquelle le texte définitif de l'ordonnance sera dévoilé?

Leuthard Doris · BR-F · Conseil fédéral · Argovie

Vous avez vu ce qu'il en était de la consultation, quelques rares adaptations devront encore être apportées. Ainsi, je pense qu'on peut s'attendre à ce que le Conseil fédéral présente l'ordonnance modifiée d'ici à la fin de cette année ou, au plus tard, en 2016.

Rossini Stéphane · P-M · Conseil national · Valais · Groupe socialiste

Le président (Rossini Stéphane, président): La commission et le Conseil fédéral proposent d'adopter la motion. Une minorité propose de la rejeter.

Vote

Abstimmung - Vote

Für Annahme der Motion ... 96 Stimmen

Dagegen ... 68 Stimmen

(0 Enthaltungen)