Frankenstärke. SNB-Protokolle veröffentlichen

Markwalder Christa · P-F · Nationalrat · Bern · FDP-Liberale Fraktion

Antrag der Mehrheit

Der Initiative keine Folge geben

Antrag der Minderheit

(Pardini, Birrer-Heimo, Jans, Leutenegger Oberholzer, Marra, Schelbert)

Der Initiative Folge geben

Proposition de la majorité

Ne pas donner suite à l'initiative

Proposition de la minorité

(Pardini, Birrer-Heimo, Jans, Leutenegger Oberholzer, Marra, Schelbert)

Donner suite à l'initiative

Präsidentin (Markwalder Christa, Präsidentin): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten.

Leutenegger Oberholzer Susanne · Mit-F · Nationalrat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Die parlamentarische Initiative will bei der Politik der Schweizerischen Nationalbank mehr Transparenz sicherstellen, und zwar, indem das Protokoll ein Jahr nach der Entscheidfindung des Direktoriums der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird. Warum ist das wichtig?

Das erste Argument: Seit der Liberalisierung der Finanzmärkte sind die Entscheidungen der Nationalbanken - das gilt nicht nur für die Schweiz, sondern weltweit - von wirtschaftspolitisch grösster Bedeutung geworden. Sie entscheiden über Beschäftigung, über Inflation, Deflation, Wachstum. Das wissen Sie alles auch. Spätestens seit der Diskussion um den Mindestkurs des Frankens und die Entscheidungen von 2011 und 2015 ist es auch volkswirtschaftlich völlig klar geworden: Die Nationalbank macht sehr stark Wirtschaftspolitik, viel mehr als wir hier im Saal. Umso gravierender ist es, dass diese Entscheidungen in einem kleinen Gremium gefällt werden, faktisch im kleinen Kämmerlein des Direktoriums, und in dem Sinne auch nicht wirklich nachvollzogen werden können. Denn die nachherige Rechenschaftspflicht - die Nationalbank macht Pressekonferenzen und orientiert den Bundesrat - kann natürlich die Transparenz der Protokolle nicht ersetzen.

Das zweite Argument: Die Verfassung und das Gesetz sichern, wie in vielen anderen Staaten auch, die Unabhängigkeit der Nationalbank. In Bezug auf die Interpretation der Unabhängigkeit und die Konsequenzen ist ein grosser Kulturwandel festzustellen, und zwar nicht nur in der Schweiz, sondern weltweit. Früher galt: "Never explain, never excuse!" Dies war die Handlungsmaxime der Nationalbank. Heute hat sich dies geändert, heute unterstehen auch die Nationalbanken einer Rechenschaftspflicht und müssen sich erklären. Transparenz gehört deshalb heute zum Standard der Nationalbanken.

Ich kann es Ihnen nicht ersparen, Ihnen mal vorzulesen, wie das mit der Transparenz der Protokolle so ist in der Welt: Schwedens Zentralbank veröffentlicht etwa zwei Wochen nach dem Beschluss das Protokoll. In den USA werden die wichtigen geldpolitischen Entscheide vom Federal Open Market Committee getroffen, und unverzüglich nach Bekanntgabe der Kompromisse wird das Protokoll veröffentlicht. In Grossbritannien entscheidet ein Ausschuss für Geldpolitik über die Zinssätze; dieses Protokoll wird gleichzeitig mit dem Beschluss veröffentlicht. In Japan werden die Beschlüsse des Monetary Policy Meeting unverzüglich nach den Sitzungen veröffentlicht. Die EZB wiederum veröffentlicht seit 2015 die Protokolle der geldpolitischen Sitzungen des EZB-Rates.

Seit 2014 veröffentlichen auch zwanzig weitere Nationalbanken die Protokolle mit ihren Entscheidungen - ich kann nicht umhin, Ihnen das jetzt vorzulesen; die Informationen stammen aus einem äusserst informativen Papier des Eidgenössischen Finanzdepartementes, ich kann es Ihnen zur Lektüre empfehlen. Es sind das zusätzlich zu den Gremien der Staaten, die ich Ihnen bereits genannt habe, die Nationalbanken von Armenien, Australien, Brasilien, Chile, Guatemala, Irland, Israel, Kolumbien, Malawi, Mauretanien, Mexiko, Namibia, Nigeria, Polen, Philippinen, Südkorea, Thailand, der Tschechischen Republik, der Türkei und Ungarns. Sie sehen daraus, dass Transparenz heute der allgemeinen Praxis entspricht.

Unsere Nationalbank beruft sich auch auf die Unabhängigkeit. Das Gegenstück zur Unabhängigkeit ist die Nachvollziehbarkeit der Beschlüsse, und um diese wirklich nachvollziehen zu können, und zwar ungefiltert, braucht es Transparenz über die Protokolle der Entscheidungen des Direktoriums. Das stärkt nicht nur unser Wissen und die Nachvollziehbarkeit der Entscheidungen, das ist wichtiger als jede Theoriediskussion. Ganz entscheidend und richtig steht weiter im Exposé des Finanzdepartementes: "Denn die Wirtschaftsgeschichte lehrt uns ungleich mehr als die Wirtschaftstheorie über die Praktiken der Politik und die konkreten Folgen der politischen Entscheide."

Ziehen Sie deswegen die richtigen Lehren, und sorgen Sie dafür, dass die Protokolle öffentlich zugänglich gemacht werden! Sie stärken damit die Nationalbank. Sie stärken deren Unabhängigkeit. Damit haben wir auch auf Dauer die Unabhängigkeit so verankert, wie sie heute verstanden werden muss, nämlich in der vollen Verantwortung.

Ich danke Ihnen für die Unterstützung!

Pardini Corrado · Mit-M · Nationalrat · Bern · Sozialdemokratische Fraktion

Ich fordere Sie auf, die parlamentarische Initiative Leutenegger Oberholzer aus folgenden Überlegungen zu unterstützen: Wir wissen alle, dass die Entscheidungen der Schweizerischen Nationalbank für unser Land, für unsere Volkswirtschaft und schlussendlich auch für unseren Sozialstaat entscheidende Folgen haben. Die wirtschaftliche Prosperität unseres Landes hängt entscheidend und in zunehmendem Masse von Entscheidungen des Nationalbankdirektoriums ab. Das bestreitet wohl keiner in diesem Saal. Man könnte überspitzt auch sagen, dass der Präsident der Schweizerischen Nationalbank der Schattenwirtschaftsminister der Schweiz sei.

In den letzten Jahren war es die Nationalbank, die mit ihrer Geldpolitik - über die man streiten kann - die Entwicklung vor allem der Exportwirtschaft, aber auch des Binnenmarktes entscheidend definiert hat. Die Nationalbank ist zwar unabhängig - das unterstützen wir alle -, aber die Nationalbank ist nicht völlig ungebunden. Die Nationalbank hat sich an die Gesetze zu halten, vor allem an das Nationalbankgesetz. Das Nationalbankgesetz definiert in klarer Art und Weise, was das Ziel der Geldpolitik sein muss: Zum einen, wir wissen es, ist es die Preisstabilität. Zum andern muss die Nationalbank bei ihren Entscheidungen auch immer die ökonomische Entwicklung der Schweiz, soll heissen die Konjunktur, im Auge behalten. Das ist im Gesetz definiert.

Wir haben im Unterschied zu vielen anderen Staaten eine Nationalbank mit einem sehr kleinen Direktorium, das diese sehr weittragenden Entscheidungen fällt. Dieses Direktorium fällt die Entscheide also unabhängig, aber auch im Rahmen der Gesetze. Ich glaube, die Umsetzung der Forderung von Frau Susanne Leutenegger Oberholzer, dass die Öffentlichkeit ein Jahr nach den Entscheiden - ein Jahr nach diesen Entscheiden! - erfährt, ob das Direktorium in dem Sinne, wie ich es skizziert habe, entschieden hat, indem man die Protokolle veröffentlicht, sollte eine Selbstverständlichkeit sein. Das Öffentlichkeitsprinzip muss für die Nationalbank gelten. Denn wenn Entscheide einer kleinen Gruppe für das Wohlergehen eines Landes so eminent wichtig sind, ist es nicht nachvollziehbar, warum man diese Entscheide ein Jahr später nicht öffentlich machen sollte. Die Nationalbank hat ein Jahr nach den Entscheiden nichts zu verstecken.

Ein Prinzip der Demokratie ist es auch, dass man über Entscheide, die man fällt, Rechenschaft ablegt. Dies ist zwingend nötig, weil die Entscheide in den nächsten Jahren noch massgebender sein werden. Wir wissen, dass der Schweizerfranken im internationalen Kontext auch in den nächsten Jahren unter Druck geraten wird. Es ist also wichtig zu wissen, ob das Nationalbankdirektorium innerhalb der Leitplanken des Gesetzes, des Auftrages, den wir der Nationalbank gegeben haben, spielt oder nicht. Wir dürfen nicht weiter eine Blackbox dulden, eine Box, die undurchsichtig ist, im Wissen darum, dass unser Nationalbankpräsident de facto der Wirtschaftsminister der Schweiz ist.

Darum bitte ich Sie eindringlich: Öffnen wir diese Blackbox ein Jahr nach den Entscheiden, um sicherzustellen, dass das Nationalbankdirektorium nicht selbstreferenziell, sondern zum Wohle des Landes und im Rahmen der Gesetze handelt.

Barazzone Guillaume · Mit-M · Nationalrat · Genf · CVP-Fraktion

L'initiative parlementaire Leutenegger Oberholzer 15.422, "Franc fort. Publier les procès-verbaux de la BNS", vise à créer de nouvelles bases légales pour garantir que les procès-verbaux de la Banque nationale suisse soient rendus accessibles au public un an au plus tard après les séances du directoire.

La Commission de l'économie et des redevances a décidé, par 19 voix contre 6, de ne pas donner suite à cette initiative parlementaire. Cette décision s'explique pour les raisons suivantes.

Tout d'abord, il convient de préciser que tous les groupes politiques s'étant exprimés en commission ont relevé qu'ils étaient en faveur de la transparence de la Banque nationale suisse. Ce sont les moyens que l'initiative parlementaire propose de mettre en oeuvre qui ont été remis en cause.

La majorité des membres de la Commission de l'économie et des redevances a relevé que la transparence de la Banque nationale suisse était déjà garantie de plusieurs manières et qu'il n'était donc pas nécessaire de publier ses procès-verbaux, comme le demande cette initiative parlementaire. Relevons d'emblée que le directoire de la Banque nationale suisse est composé de trois personnes uniquement, contrairement aux directions d'autres banques nationales. Il est vrai que l'administration a fourni un certain nombre d'informations et qu'elle a confirmé que les banques centrales de l'Union européenne, du Japon et des Etats-Unis publiaient leurs procès-verbaux. Elle a aussi relevé ce que Madame Leutenegger Oberholzer avait oublié de rappeler, à savoir que les banques centrales du Danemark et du Canada, qui, comme la Suisse, ont un directoire composé de trois personnes uniquement, ne publient pas les procès-verbaux de leurs discussions ou de leurs décisions.

La commission a relevé que la Banque nationale suisse assurait la transparence de ses décisions en communiquant régulièrement avec le public, l'ensemble des acteurs du marché, les médias, le Conseil fédéral et le Parlement. S'agissant du public, la commission a noté que la Banque nationale suisse publiait divers rapports, dont un rapport annuel, des bulletins trimestriels ainsi que ses comptes. La Banque nationale organise d'ailleurs régulièrement des conférences de presse pour expliquer ses décisions. A ce sujet, contrairement à ce que les représentants de la minorité ont affirmé en commission, à savoir que les conférences de presse de la Banque nationale n'étaient pas uniquement des opérations d'information mais des opérations de marketing, la commission a considéré que ce n'était pas un exercice de marketing. En effet, la Banque nationale répond, lors de ces conférences de presse, à des questions posées par des journalistes et doit expliquer, à chaque communication, ses choix de manière très détaillée.

S'agissant des relations avec le Conseil fédéral, la commission a relevé que la Banque nationale rencontrait régulièrement la Délégation économique du Conseil fédéral pour échanger avec elle sur des questions économiques et de politique monétaire. Par ailleurs, rappelons que la loi prévoit que la Banque nationale doit informer le Conseil fédéral de toutes les décisions importantes qu'elle prend.

La commission a également relevé que l'Assemblée fédérale pouvait exercer la haute surveillance de la Banque nationale, par le biais des différents rapports détaillés publiés par la Banque nationale et des auditions de la direction de la Banque nationale dans les différentes commissions parlementaires au sujet de la politique monétaire et économique menée par la Banque nationale.

En sus des arguments que je viens d'évoquer, certains membres de la commission craignaient que, en cas de publication des procès-verbaux, les discussions et les débats du directoire ne soient plus menés en son sein, mais en dehors. Celui-ci deviendrait ainsi une simple chambre d'enregistrement. Il suffit de lire les procès-verbaux de la Réserve fédérale des Etats-Unis pour se rendre compte à quel point les véritables débats se font en fait en dehors des différents organes de décision.

Ils craignaient également que la publication des procès-verbaux entraîne de longs débats politiques sur leur contenu et que les forces politiques tentent d'influencer à l'avenir les décisions du directoire, qui pourrait perdre ainsi une partie de son indépendance.

Ils craignaient également que les spéculateurs puissent obtenir des informations utiles sur le franc suisse, monnaie importante au niveau international, pour affirmer leur stratégie. On pense notamment à certains "hedge funds", ce qui pourrait nuire à la marge de manoeuvre dont a besoin la Banque nationale pour mener une politique monétaire efficace et ce qui pourrait nuire à notre économie.

Enfin, des membres de la commission ont relevé, par analogie, que les procès-verbaux des séances du Conseil fédéral n'étaient pas publiés et qu'il ne devait pas en être autrement s'agissant des procès-verbaux du directoire de la Banque nationale.

Voilà les raisons qui ont incité à ne pas donner suite à cette initiative parlementaire. La commission vous recommande donc de ne pas y donner suite.

Leutenegger Oberholzer Susanne · Mit-F · Nationalrat · Basel-Landschaft · Sozialdemokratische Fraktion

Herr Barazzone, Sie haben auf Dänemark hingewiesen, wo die Nationalbank die Protokolle nicht veröffentlicht. Ist Ihnen bekannt, dass die dänische Krone in einer festen Schwankungsbreite an den Euro angebunden ist und die Protokolle der EZB seit 2015 veröffentlicht werden, sich die Sachlage somit völlig anders präsentiert als in der Schweiz?

Barazzone Guillaume · Mit-M · Nationalrat · Genf · CVP-Fraktion

Madame Leutenegger Oberholzer, vous avez raison de rappeler - je l'ai dit tout à l'heure - que la Banque centrale européenne publie ses procès-verbaux. Mais la composition de celle-ci, et celle de la FED, la banque centrale américaine, aussi d'ailleurs, n'est pas tout à fait la même que celle de la Banque nationale suisse. Le fait qu'il y ait un directoire à trois personnes rend impossible une comparaison entre la situation de la Banque nationale suisse et celle de la FED américaine ou de la Banque centrale européenne.

Walti Beat · Mit-M · Nationalrat · Zürich · FDP-Liberale Fraktion

Die WAK Ihres Rates hat die vorliegende parlamentarische Initiative am 15. August beraten. Die parlamentarische Initiative verlangt, wie wir bereits gehört haben, die Schaffung gesetzlicher Grundlagen dafür, dass die Protokolle der Sitzungen des Direktoriums der Schweizerischen Nationalbank spätestens nach einem Jahr öffentlich gemacht werden. Begründet wird dieses Ansinnen damit, dass angesichts der Unabhängigkeit der Nationalbank die Transparenz über ihre Entscheide und über die diesen zugrunde liegenden Überlegungen verbessert werden muss. Die Kommissionsmehrheit hält die Kommunikation der Nationalbank zu ihren Entscheiden für ausreichend und die Gefahren bzw. Probleme, die mit der Veröffentlichung der Protokolle verbunden sein könnten, für grösser als den möglichen zusätzlichen Nutzen einer solchen Veröffentlichung. Sie beantragt Ihnen daher, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Die Nationalbank hat als unabhängige Zentralbank der Schweiz die gesetzliche Aufgabe, die Preisstabilität zu gewährleisten, und sie hat dabei stets die Gesamtinteressen des Landes im Auge zu behalten. In der Umsetzung dieser Ziele durch ihre Geld- und Währungspolitik ist sie unabhängig und frei. Gegenstück und Gegengewicht der Unabhängigkeit sind selbstverständlich die Rechenschaftsablage über die Entscheide und die Transparenz derselben. Die Pflicht, der Politik und der interessierten Öffentlichkeit ihre Entscheide darzulegen und verständlich zu machen, ist eine wesentliche Voraussetzung ihrer Legitimation und damit auch der Zielerreichung. Entsprechend vielschichtig und strukturiert und auch wohlabgewogen - ich sage das bewusst - ist die Kommunikation der Nationalbank. Diese pflegt sie mit dem Bundesrat im regelmässigen Informationsaustausch und in Diskussionen über die Einschätzung der Lage. Sie pflegt die Kommunikation mit dem Parlament im Rahmen der Rechenschaftsablage und auch gegenüber der Öffentlichkeit mit Medienmitteilungen und Pressekonferenzen.

Die Öffentlichkeit wird insbesondere durch die halbjährlichen Medienkonferenzen und mit vierteljährlichen Medienmitteilungen bedient und über die Überlegungen in Kenntnis gesetzt. Darin werden auch die Wirtschaftslage und die darauf basierenden geldpolitischen Entscheide im Detail erörtert. Die Nationalbank stellt dabei die Begründungen und Elemente der bisherigen sowie der geplanten Geldpolitik vor, um den Wirtschaftssubjekten die Erwartungsbildung über die künftige Geldversorgung der schweizerischen Wirtschaft zu erleichtern.

Die letzte Ausgabe einer solchen detaillierten Medienmitteilung datiert vom 15. September dieses Jahres; das war also während unserer laufenden Session. Wenn Sie sich die Mühe machen, diese Medienmitteilung zu lesen, wissen Sie, dass die Information sehr gewissenhaft und sehr fundiert ist und damit ein hohes Mass an Glaubwürdigkeit und Erklärbarkeit entwickeln kann.

Die Veröffentlichung der Nationalbankprotokolle würde diese Kommunikation, die Transparenz und die Verständlichkeit der Nationalbankpolitik kaum verbessern. Sie würde jedoch verschiedene Risiken bergen. Insbesondere wäre das Konsensprinzip im Dreierdirektorium gefährdet, weil einzelne Mitglieder des Direktoriums aufgrund ihrer persönlichen Stellungnahmen seitens Politik und Medien stärker unter Druck kommen würden. Ein Problem ist auch, dass allenfalls wichtige Fragen nicht mehr im Gremium, sondern ausserhalb der offiziellen Sitzung vorbesprochen würden, damit nicht alles en détail protokolliert werden muss. Letztlich, und das halte ich für den gravierendsten Nachteil, würden auch längerfristig angelegte Strategien verunmöglicht oder mindestens erschwert, weil zum Beispiel vorbehaltene Beschlüsse, die deutlich über diesen Horizont von zwölf Monaten hinausreichen, zu früh öffentlich gemacht würden. Damit droht das Risiko, dass die Nationalbank und damit der Schweizerfranken zum Spielball von Finanzmarktakteuren würden, d. h. die Frankenspekulation zunähme und damit auch die Wechselkursschwankungen, wenn die im Direktorium erwogenen Argumente ungefiltert öffentlich gemacht würden. Das Direktorium müsste sozusagen alle Karten stets auf den Tisch legen, ohne sich erklären zu können. Dieses Risiko ist umso reeller, als der Schweizerfranken zwar eine international wichtige Währung ist, unser Währungsraum aber global gesehen doch sehr klein und damit für grosse Wechselkursschwankungen anfällig ist.

Aus diesem Grund ist im Übrigen die Situation in der Schweiz mit derjenigen in den zitierten anderen Ländern überhaupt nicht vergleichbar. USA, UK, Europaraum, Japan - das sind alles ungleich grössere Währungsräume, gegen die sich nicht so trefflich spekulieren lässt wie gegen die kleine Schweiz. All dies wäre sicher nicht im Interesse der schweizerischen Volkswirtschaft. Es würde im Gegenteil die Gewährleistung der Preisstabilität und damit die Sicherung des Wohlstands erschweren.

Die WAK empfiehlt Ihnen deshalb mit 19 zu 6 Stimmen, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben.

Abstimmung

Präsidentin (Markwalder Christa, Präsidentin): Die Kommissionsmehrheit beantragt, der parlamentarischen Initiative keine Folge zu geben. Eine Minderheit beantragt, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben.

Abstimmung - Vote

Für Folgegeben ... 53 Stimmen

Dagegen ... 130 Stimmen

(3 Enthaltungen)

Schluss der Sitzung um 12.55 Uhr

La séance est levée à 12 h 55