18.072
Bundesgarantien für Pflichtlagerdarlehen. Verpflichtungskredit
Fridez Pierre-Alain · Mit-M · Nationalrat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion
Il y a environ deux ans, le Parlement a révisé la loi sur l'approvisionnement du pays. Ce concept implique que le Conseil fédéral veille à ce que, en tout temps, notre pays dispose de réserves essentielles pour son bon fonctionnement et l'alimentation de sa population. Sur la liste de ces réserves essentielles figurent non seulement des denrées alimentaires, mais aussi des produits pétroliers, des produits thérapeutiques, des engrais ou des produits industriels pour l'essentiel. Ce stockage obligatoire repose sur une coopération entre l'Etat et les entreprises privées. Ce n'est pas la Confédération elle-même qui stocke physiquement ces produits, mais ces réserves sont constituées par des entreprises privées qui en restent propriétaires. Ces entreprises doivent faire en sorte de disposer en tout temps de surplus suffisants correspondant à ces réserves qui leur appartiennent.
Concrètement, les branches économiques se sont organisées pour constituer dans leur secteur des fonds de garantie pour couvrir les frais de stockage, les frais financiers et pour anticiper d'éventuelles fluctuations de la valeur des marchandises stockées. Afin que ces entreprises bénéficient des conditions les plus favorables possibles de la part des banques, il a été décidé à l'époque de leur octroyer des garanties fédérales. L'octroi de ces garanties figure dans la loi sur l'approvisionnement du pays; il est pratiqué de longue date et a été confirmé lors de la récente révision de la loi sur l'approvisionnement du pays.
Selon la loi sur les finances, un crédit d'engagement est requis pour octroyer des garanties fédérales. Cela figure à l'article 21 alinéa 4 lettre e de la loi sur les finances, qui précise que: "Des crédits d'engagement sont requis notamment pour ... l'octroi de cautions ou d'autres garanties." C'est le motif du présent acte législatif. Le Conseil fédéral nous demande simplement d'accepter ce crédit pour permettre à la Confédération d'assumer ses engagements.
La somme proposée a été quelque peu adaptée, car il est prévu un accroissement des réserves, notamment dans le secteur des huiles minérales. De plus, pour la première fois, il est prévu également une enveloppe financière dans le domaine des produits thérapeutiques. L'arrêté fédéral qui vous est soumis prévoit un crédit d'engagement de 540 millions de francs pour l'octroi de garanties fédérales liées aux prêts pour réserves obligatoires. Le système mis en place est performant et peu coûteux. Il permet de remédier à toute situation particulière et représente à l'évidence un élément important dans la sécurité qui est apportée à notre pays et à sa population. Car, en cas de difficultés, de problèmes sécuritaires ou de catastrophes naturelles, il faut non seulement pouvoir intervenir avec des moyens policiers ou militaires pour porter secours et assistance aux populations, mais il faut également permettre aux gens de pouvoir tout simplement continuer à vivre, à manger, à se soigner, à se déplacer ou à se chauffer; et c'est tout l'objet de la nécessité de ces stockages. A noter que les coûts occasionnés par ces stocks sont répercutés sur les consommateurs et que cela correspond à une somme modique: environ 14 francs par personne et par an.
Ce sujet a suscité peu de débats au sein de votre commission. Elle avait pris connaissance du rapport de la Commission des finances qui avait décidé, à l'unanimité, de recommander d'adopter cet arrêté fédéral, ce que notre commission a également fait à l'unanimité. L'élément essentiel qui a pleinement convaincu la commission réside dans le fait que les risques pour les finances fédérales sont véritablement minimes: il ne s'agit pas d'un cautionnement, mais de garanties objectivement couvertes grâce au droit de disjonction dont disposerait la Confédération sur les marchandises stockées; cela signifie que si la caisse fédérale devait s'acquitter des sommes garanties, elle pourrait se rembourser en vendant les marchandises stockées qui disposent d'une contre-valeur qui pourrait être alors réalisée. On nous a expliqué que, grâce à ce droit de disjonction, la Confédération pourrait acquérir la propriété de la réserve obligatoire.
Donc, au nom de la commission, je vous remercie par avance d'adopter l'arrêté fédéral relatif à un crédit d'engagement pour les garanties fédérales liées aux prêts pour réserves obligatoires.
Zuberbühler David · Mit-M · Nationalrat · Appenzell A.-Rh. · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei
Artikel 102 der Bundesverfassung schreibt vor, dass der Bund die Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen sicherstellt - dies für den Fall machtpolitischer oder kriegerischer Bedrohungen sowie in schweren Mangellagen, denen die Wirtschaft nicht selber zu begegnen vermag.
Ein wichtiges Instrument der Landesversorgung ist die Pflichtlagerhaltung. Der Bund legt fest, dass zur Überbrückung von Versorgungsengpässen Pflichtlager an bestimmten lebenswichtigen Gütern aus den Bereichen Ernährung, Energie und Heilmittel zu halten sind. Das System der Schweizer Pflichtlager hat seinen Ursprung in der Nahrungsmittelknappheit nach dem Ersten Weltkrieg. Der Bund errichtete Ende der 1920er Jahre erstmals einen Vorrat an Brotgetreide und richtete die Pflichtlagerpolitik während längerer Zeit auf Kriegsereignisse aus. Seit den 1980er Jahren und dem Mauerfall stehen Naturkatastrophen, Epidemien, Streiks oder technische und wirtschaftliche Schwierigkeiten im Vordergrund der Planungen und der darauf beruhenden Bedarfsabschätzungen.
Der Einsatz von Pflichtlagern ist im Interesse der Konsumentinnen und Konsumenten und kann jederzeit und in sehr kurzer Zeit erfolgen. So führten Hochwasser im Jahr 1999 beispielsweise zur Sperrung der Rheinschifffahrt und zeigten, wie schnell sich die Versorgung mit Mineralölen verschlechtern kann. Im Jahr 2017 wurde ein Pflichtlager für Antibiotika freigegeben, weil ein Brand in China beim grössten Hersteller eines hochwirksamen und unentbehrlichen Antibiotikawirkstoffs, für den es keine Alternative gibt, eine Krise auslöste. In der Schweiz öffnete der Bund im März die Pflichtlager mit Notreserven, weil drei von sechs Anbietern nicht mehr liefern konnten. Exakt solche Beispiele zeigen, dass die Pflichtlagerhaltung für die Sicherstellung der Versorgung unseres Landes mit lebenswichtigen Gütern für den Fall schwerer Mangellagen unverzichtbar ist.
Der Bund hält die Vorräte nicht selbst, sondern hat dazu private Unternehmen verpflichtet, welche nicht nur die Lager bewirtschaften, sondern mit diesen Waren auch handeln. Die Vorräte können somit umgesetzt werden und müssen nicht nach Verfall vernichtet und neu beschafft werden. Die Finanzierung der Pflichtlagerwaren ist grundsätzlich eine privatwirtschaftliche Aufgabe. Der Bund erleichtert die Finanzierung allerdings mit Bundesgarantien. Für die Übernahme dieser Garantien ist nach Finanzhaushaltgesetz ein Verpflichtungskredit erforderlich.
Anlässlich der Revision des Landesversorgungsgesetzes wurde nun aber festgestellt, dass dem Bund bei der Pflichtlagerhaltung dieses finanzielle Steuerungselement derzeit noch fehlt. Mit dem nun beantragten Kredit von 540 Millionen Franken sollen bestehende Garantien im Umfang von 290 Millionen Franken legalisiert und zukünftige Verpflichtungen beschlossen werden. Eine dauerhafte vollständige Ausschöpfung des Kreditrahmens ist wenig wahrscheinlich, der beantragte Kredit aber dennoch nötig, da sich die Summe der Bundesgarantien in den letzten zehn Jahren zwischen 290 und 480 Millionen Franken bewegte.
Da ausschliesslich handelsübliche Waren an Pflichtlager gelegt werden dürfen und dies auch überwacht wird, ist sichergestellt, dass nur Garantien geleistet werden, für die auch ein entsprechender realisierbarer Gegenwert vorhanden ist. Im Falle eines Konkurses könnte die Ware somit unproblematisch am Markt eingelöst werden. Das Rest- oder Verlustrisiko für den Bund ist dadurch gering, auch wenn der Bund in den vergangenen 15 Jahren in einem Fall einen Verlust auf einem Pflichtlager im Umfang von 70 000 Franken hinnehmen musste.
Unser Rat behandelt diese Vorlage als Zweitrat. Der Ständerat hat dem vorliegenden Bundesbeschluss während der letzten Wintersession einstimmig zugestimmt.
Ihre Kommission empfiehlt Ihnen - wie übrigens auch die Finanzkommission, die dazu einen Mitbericht verfasst hat - einstimmig, auf die Vorlage einzutreten und den bis Ende 2024 befristeten Verpflichtungskredit zu bewilligen.
Schneider Schüttel Ursula · Mit-F · Nationalrat · Freiburg · Sozialdemokratische Fraktion
Die Finanzkommission hat die finanziellen Fragen und Risiken dieser Vorlage geprüft. Die Finanzkommission beantragt Ihnen einstimmig, den vorliegenden Bundesbeschluss über 540 Millionen Franken zu genehmigen.
Der Bundesrat legt fest - Sie haben das teilweise schon gehört -, welche lebenswichtigen Güter durch private Unternehmen an Lager zu legen sind. Dies betrifft Produkte aus den Bereichen Ernährung, Energie und Heilmittel. Der Bundesrat unterstützt die Unternehmen, indem er den kreditgebenden Banken Bundesgarantien für Pflichtlagerdarlehen gewährt, was den Unternehmen den Kreditbezug zu einem niedrigen Zinssatz ermöglicht.
Wir sind in der Finanzkommission bei der sorgfältigen und kritischen Prüfung dieser Vorlage einhellig zum Schluss gelangt, dass die Gewährung eines Verpflichtungskredits von 540 Millionen Franken bis Ende 2024 dem transparenten Ausweis der gewährten Mittel im Haushalt entspricht. Der heute gewährte Kreditumfang beträgt rund 280 Millionen Franken. Der maximale Kreditbedarf bis 2024 wird jedoch mit 540 Millionen Franken beziffert, daher die Höhe des beantragten Kredits. Der Kreditbedarf setzt sich wie folgt zusammen: 100 Millionen Franken sind für die Ernährung vorgesehen, 400 Millionen Franken für Mineralöl, 20 Millionen für Heilmittel, 7 Millionen für Dünger, 3 Millionen für industrielle Produkte und 10 Millionen für neue Lagerwaren.
Die Finanzkommission ist der Ansicht, dass es sich mit insgesamt 540 Millionen Franken zwar um einen hohen Betrag handelt, der für diese Pflichtlager eingesetzt wird. Da es sich aber um marktgängige Ware handelt, die gelagert wird, kann diese im Falle eines Konkurses unproblematisch am Markt eingelöst werden. Der vom Bund gewährte Garantiebeitrag im Falle eines Konkurses wäre aus dem Erlös der Waren gedeckt. Nach Ansicht der Finanzkommission wie auch nach Aussagen der Eidgenössischen Finanzkontrolle ist daher das mögliche Schadenausmass für den Bund gering.
Bei der Prüfung der Vorlage ist die Finanzkommission im Weiteren zur Überzeugung gelangt, dass die Lagerhaltung kostenneutral erfolgt und damit durch die Lagerhalter keine Gewinne erzielt werden. Etwaige Betriebsvorräte werden durch die Unternehmen buchhalterisch gesondert von der Pflichtlagerhaltung gelagert, sodass ein Missbrauch durch betriebsbedingte Nutzung der Lager nach Ansicht der Kommission ausgeschlossen werden kann.
Eine Besonderheit möchte ich hier noch erwähnen: Im Pharmabereich befindet sich die Pflichtlagerhaltung für Impfstoffe noch im Aufbau. Die Lagerhaltung muss daher aufgrund der Knappheit der Impfstoffe eng mit der Branche abgestimmt werden.
Die Finanzkommission weist schliesslich darauf hin, dass die Kontrolle der Lager, das heisst die interne Kontrolle wie auch deren Revision, wichtig ist. Diese erfolgt durch die Pflichtlagerorganisationen selber, mindestens jährlich durch das Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung und durch eine interne Revision, nach welcher der Eidgenössischen Finanzkontrolle Bericht erstattet wird.
Die Finanzkommission empfiehlt Ihnen aus all diesen Gründen ebenfalls einstimmig, die Vorlage zu genehmigen.
Bourgeois Jacques · Mit-M · Nationalrat · Freiburg · FDP-Liberale Fraktion
La Confédération doit veiller à assurer l'approvisionnement en biens et services de première nécessité afin de pouvoir faire face à toute pénurie grave, à une menace de guerre ou une autre manifestation de force, comme l'ont relevé les rapporteurs de la commission chargée de l'examen de cet objet.
La Commission des finances s'est penchée sur ce sujet lors de sa réunion des 7, 8 et 9 novembre derniers. Pour assurer son mandat, le Conseil fédéral nous demande, comme l'ont relevé les rapporteurs, d'approuver pour la période allant de 2019 à 2024 un crédit d'engagement de 540 millions de francs à titre de garantie fédérale en vue de prêts pour réserves obligatoires. Les risques de pertes financières sont minimes puisque la garantie fédérale dépend de la marchandise stockée.
La Confédération s'assure que les garanties fédérales seront accordées uniquement si la contre-valeur est effectivement réalisable. S'agissant de marchandises commercialisables qui peuvent aisément être vendues sur le marché en cas de faillite, la contribution de la Confédération à titre de garantie serait ainsi récupérable par une telle vente. Il n'en demeure pas moins que la Confédération court un certain risque financier. Toutefois, durant les quinze dernières années, elle n'a subit qu'une seule fois une perte de 75 000 francs, ce qui est minime par rapport aux garanties fédérales octroyées qui s'élèvent aujourd'hui à près de 290 millions de francs.
La Confédération n'étant pas active sur ces marchés, elle ne pourrait pas se substituer aux branches actives dans ces secteurs. Dès lors, ce partenariat public-privé est la meilleure solution et doit être maintenu dans sa forme actuelle. Les coûts supportés par les entrepositaires se montent actuellement à 110 millions de francs et sont couverts par les fonds de garantie. Ces derniers sont alimentés par des contributions et des redevances sur des marchandises qui font l'objet de réserves obligatoires.
Le niveau des contributions aux fonds de garantie assure la couverture des frais de stockage obligatoire. En cas de réduction de la protection douanière au cours des prochaines années, les frais de stockage obligatoire dans le domaine des aliments et du fourrage ne pourraient plus, ou plus entièrement, être couverts par les contributions aux fonds de garantie. Les finances fédérales devraient alors supporter une charge supplémentaire de 40 à 50 millions de francs par an.
L'administration fédérale part du principe qu'une éventuelle charge pour le budget de la Confédération ne devrait intervenir que d'ici cinq à dix ans. Une partie de la Commission des finances souligne néanmoins qu'elle soutient le crédit au moyen de contributions fédérales même si les contributions au fonds de garantie devaient disparaître.
Il ressort cependant d'un rapport complémentaire, que l'administration a adressé à la Commission des finances, que les baisses des droits de douane dans le secteur agricole décidées par le Conseil fédéral n'auront de conséquences ni sur les réserves obligatoires ni sur leur financement.
Au cours des dernières années, la somme des garanties fédérales octroyées dans le domaine des réserves obligatoires a oscillé entre 290 et 480 millions de francs. Pour la période allant de 2019 à 2024, comme cela a été relevé, c'est un crédit de 540 millions de francs qui est demandé par la Confédération. Cette augmentation est justifiée par le fait qu'on s'attend à une hausse du volume des stocks d'huiles minérales pour 40 millions de francs et par le fait qu'il y aura, pour la première fois, une enveloppe financière pour le domaine des produits thérapeutiques.
La Commission des finances est ainsi arrivée à la conclusion, tout comme le Conseil des Etats et votre Commission de la politique de sécurité, que ces garanties de prêts sont nécessaires afin d'assurer une certaine sécurité d'approvisionnement de biens et de services de première nécessité dans notre pays.
Pour toutes ces raisons, la Commission des finances vous recommande d'approuver ce crédit d'engagement de 540 millions de francs en tant que garanties fédérales liées à des prêts pour réserves obligatoires pour la période allant de 2019 à 2024.
Parmelin Guy · BR-M · Bundesrat · Waadt
Les rapporteurs ont bien décrit l'enjeu. En vertu de la loi sur l'approvisionnement du pays, le Conseil fédéral fixe les biens vitaux à stocker dans les réserves obligatoires. Mais la Confédération ne détient pas ces stocks qui sont constitués par des entreprises privées et qui leur appartiennent.
La Confédération appuie les entreprises en accordant aux banques créditrices des garanties fédérales sur les prêts pour réserves obligatoires. C'est grâce à cette garantie fédérale qu'un propriétaire de réserves peut obtenir auprès d'une banque un crédit à faible taux d'intérêt, moyennant le tirage d'un billet à ordre. Le taux est actuellement de zéro pour cent.
Le montant des garanties fédérales dépend foncièrement du prix de base des marchandises stockées. Ce prix de base est très bas; le plus souvent, il se situe dans une fourchette allant de 10 à 20 pour cent de la valeur marchande. Et comme on ne stocke que des marchandises vendues dans le commerce - céréales, sucre, riz, huile, corps gras, sucre, médicaments, produits raffinés comme l'essence et le mazout, etc. - on est sûr que les garanties seront accordées uniquement si la contre-valeur est effectivement réalisable.
En adoptant la loi sur l'approvisionnement du pays, entrée en vigueur le 1er juin 2017, les Chambres fédérales ont confirmé que les garanties sur prêts constituaient un mécanisme ayant fait ses preuves. De fait, vous l'aurez compris, la discussion ne porte ni sur le mécanisme ni sur les garanties sur prêts bancaires, mais sur l'outil de pilotage financier afin que tout se déroule en conformité avec la loi sur les finances qui requiert un crédit d'engagement pour octroyer des garanties fédérales.
Dans le message, nous avons décrit les tendances relatives au financement des réserves obligatoires. Elles sont ventilées par secteur: aliments, produits pétroliers, médicaments, engrais et produits industriels. Pour évaluer le montant maximum des crédits liés au stockage obligatoire, nous devons nous fonder sur des prévisions d'ici fin 2024. Il est peu probable qu'il y ait un épuisement total et permanent du crédit d'engagement demandé.
Le périmètre des crédits garantis - cela a été rappelé par le rapporteur de la Commission des finances - avoisine actuellement les 280 millions de francs au total. Pour se garder une certaine marge de manoeuvre, le Conseil fédéral vous demande toutefois de lui accorder le volume potentiel maximal, comme l'a recommandé le Contrôle fédéral des finances dans son rapport de révision sur les crédits d'engagement.
Du reste, il est important que le cadre du crédit soit toujours suffisamment élevé pour qu'on puisse constituer des réserves obligatoires et sauvegarder la sécurité de l'approvisionnement. Simultanément, il faut veiller aussi à pouvoir octroyer en tout temps à tous les propriétaires qui entrent en ligne de compte un financement de leurs réserves obligatoires conforme à la loi et grâce à un prêt bancaire garanti par la Confédération.
C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral demande au Parlement un crédit d'engagement s'élevant à 540 millions de francs jusqu'à fin 2024. Je vous prie de suivre le Conseil des Etats ainsi que votre commission.
Carobbio Guscetti Marina · P-F · Nationalrat · Tessin · Sozialdemokratische Fraktion
Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
L'entrée en matière est décidée sans opposition
Bundesbeschluss über einen Verpflichtungskredit für die Bundesgarantien für Pflichtlagerdarlehen
Arrêté fédéral relatif à un crédit d'engagement pour les garanties fédérales liées aux prêts pour réserves obligatoires
Detailberatung - Discussion par article
Titel und Ingress, Art. 1, 2
Antrag der Kommission
Zustimmung zum Beschluss des Ständerates
Titre et préambule, art. 1, 2
Proposition de la commission
Adhérer à la décision du Conseil des Etats
Angenommen - Adopté
Abstimmung
Art. 1
Ausgabenbremse - Frein aux dépenses
Abstimmung - Vote
Für Annahme der Ausgabe ... 178 Stimmen
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
Das qualifizierte Mehr ist erreicht
La majorité qualifiée est acquise
Abstimmung
Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
Für Annahme des Entwurfes ... 178 Stimmen
(Einstimmigkeit)
(0 Enthaltungen)
Carobbio Guscetti Marina · P-F · Nationalrat · Tessin · Sozialdemokratische Fraktion
La presidente (Carobbio Guscetti Marina, presidente): Il progetto è stato definitivamente adottato.