Finanzhaushaltgesetz. Totalrevision

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Vor uns als Zweitrat liegt eine Totalrevision des Bundesgesetzes über den eidgenössischen Finanzhaushalt aus dem Jahr 1989. Das neue Gesetz bildet die Grundlage einer umfassenden Reform des Rechnungswesens des Bundes, die mit einem grossen und anspruchsvollen Einsatz von personellen, finanziellen und technischen Ressourcen, insbesondere im Bereich der EDV, verbunden ist. Mit dem Voranschlag 2002 haben wir für die Umsetzung seinerzeit bereits einen Verpflichtungskredit von 46 Millionen Franken bewilligt. Auch wenn das geltende Finanzhaushaltgesetz (FHG) sich während Jahren bewährt hat, ist seine vollständige Überarbeitung heute ein Gebot der Stunde und im Grundsatz, wenn auch nicht in allen Einzelheiten, wohl unbestritten.

In den ersten Zeilen seiner Botschaft (Ziff. 1.1.1) hält der Bundesrat zu Recht fest, das Rechnungswesen sei das finanzielle Spiegelbild der wirtschaftlichen Vorgänge und Verhältnisse in allen Organisationen. Seine Ausgestaltung hänge im Wesentlichen von der Aufgabenstellung und den Informationsbedürfnissen der verschiedenen Anspruchsgruppen ab. Diese Bedürfnisse haben sich seit Jahren immer mehr geändert. Das geltende Gesetz mit seiner starken, wenn auch nicht ausschliesslichen Fokussierung auf die Finanzierungssicht, mit den bekannten Mängeln hinsichtlich Vollständigkeit, Transparenz und anderem, vermag heute denn auch den gestiegenen Anforderungen bei weitem nicht mehr zu genügen. Wir haben uns bei der Behandlung der Rechnung für das Jahr 2004 vor rund zwei Wochen im Plenum unseres Rates letztmals über die damit verbundenen Probleme unterhalten.

Die Bundesverfassung enthält in verschiedenen Artikeln Bestimmungen zur finanziellen Führung des Staates. Neben den Grundsätzen zur Haushaltführung in Artikel 126 ist im Zusammenhang mit dem Finanzhaushaltgesetz Artikel 167 von besonderer Bedeutung. Er weist die Budgethoheit der Bundesversammlung zu; darauf ist später zurückzukommen.

Aus inhaltlicher Sicht betrifft das FHG über weite Strecken Verfahrensrecht, angereichert mit einigen wichtigen materiellen Grundsätzen. Es findet eine wichtige Entsprechung im Parlamentsgesetz, wo insbesondere die Fragen der Finanzaufsicht, des Verkehrs zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesrat sowie der Verknüpfung zwischen Finanz- und Sachplanung geregelt sind. FHG und Parlamentsgesetz bilden bezüglich der finanziellen Führung des Staates recht eigentlich eine Einheit.

Eines muss deutlich betont werden: Das FHG kann durch Transparenz, adressatengerecht aufbereitete Informationen, neue Bewertungs- und Darstellungsregeln, zweckmässige Verfahrens- und Koordinationsvorschriften und vieles anderes günstige Voraussetzungen für eine gute Finanz- und Sachpolitik sowie eine effiziente Verwaltungsführung schaffen. Das ist an sich schon viel. Die Qualität der Finanzpolitik und der strategischen sowie operativen Führung entscheidet sich aber auch mit dem neuen Gesetz nach wie vor mit den von Bundesrat und Bundesversammlung getroffenen einzelnen Entscheidungen in den zahlreichen Sachvorlagen und mit dem Führungswillen der zuständigen Organe.

Welches sind nun die Hauptstossrichtungen der umfassenden Reform? Zu nennen sind unter diesem Titel etwa die fünf folgenden Themen:

1. Die Haushaltführung wird neu in der gesamten Bundesverwaltung und auf allen Stufen einheitlich nach kaufmännischen Grundsätzen erfolgen. Die Erfolgsrechnung, und nicht mehr die Finanzrechnung, bildet so die Basis der Staatsrechnung. Damit verbunden ist eine Angleichung an das harmonisierte Rechnungsmodell der Kantone und Gemeinden sowie an das Rechnungswesen der privaten Unternehmen. Generell verbessert das neue Rechnungsmodell die Vergleichbarkeit zwischen den Rechnungen des Bundes und jenen der Kantone und Gemeinden; für die Aussenstehenden wird das Rechnungswesen des Bundes damit verständlicher und leichter lesbar.

2. Das neue Rechnungsmodell führt zu einer zweifachen, einer dualen Ausrichtung der finanziellen Führung. So ist einerseits nach wie vor die Finanzierungsrechnung das zentrale Steuerungsinstrument für die finanzpolitische Gesamtsteuerung. Das ist die direkte Konsequenz des Verfassungsziels, wonach der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht zu halten hat. An der Bedeutung der Schuldenbremse und der Art der finanzpolitischen Prioritätensetzung ändert sich somit nichts. Andererseits erlaubt das neue Rechnungsmodell eine verstärkte betriebswirtschaftliche Führung auf der Verwaltungsebene. Hier steht die Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes im Zentrum. Mit bedürfnisgerecht ausgestalteten Kosten- und Leistungsrechnungen soll das Kostenbewusstsein gefördert werden. Dazu gehört auch die flächendeckend einzuführende Leistungsverrechnung zwischen den Verwaltungseinheiten - ein altes Postulat.

3. Neu orientiert sich das Rechnungswesen an allgemein anerkannten Standards für die Rechnungslegung, an den International Public Sector Accounting Standards (Ipsas). Damit kann gewährleistet werden, dass die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Eidgenossenschaft den tatsächlichen Verhältnissen entsprechend dargestellt wird. Die Rechnungen der Zentralverwaltung und der ausgelagerten Einheiten - wie ETH, Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte, Alkoholverwaltung und andere - werden in Zukunft in einer konsolidierten Jahresrechnung dargestellt, was zu mehr Transparenz hinsichtlich bestehender Risiken führen wird.

4. Die finanzielle Führung im Bereich "Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget" (Flag) wird neu geregelt und ins Finanzhaushaltgesetz integriert. Damit erfüllt der Bundesrat die Motion 02.3381 vom Sommer 2002.

5. Schliesslich soll die Finanzberichterstattung so verbessert werden, dass die mit der finanziellen Führung befassten Stellen, insbesondere das Parlament, die wesentlichen Informationen in konzentrierter Form vollständig und rasch finden.

Nebst vielem anderen widmete sich die Kommission vorab zwei Fragestellungen: Bei der ersten ging es um die in der Verfassung verankerte Budgethoheit des Parlamentes. Schränkt die Vorlage diese ein, belässt sie alles beim Alten, oder verbessert sie gar die Position der Räte? Die Kommission war, wie übrigens auch die Schwesterkommission im Nationalrat, bezüglich der Budgethoheit des Parlamentes, anfänglich sehr kritisch eingestellt: Es herrschte die Meinung vor, die Vorlage verschlechtere in der Tendenz die finanzpolitischen Eingriffs- und Führungsmöglichkeiten des Parlamentes. Während der umfangreichen Beratungen verbesserte sich die diesbezügliche Beurteilung. Die Kommission - oder zumindest ihre Mehrheit - liess sich davon überzeugen, dass mit der neuen Darstellung und mit der vermehrten Konzentration auf die wesentlichen Informationen, die in der neuen Darstellung nun vollständig und nicht nur bruchstückweise vermittelt werden, kein Verlust bei der Budgethoheit verbunden ist. Persönlich bin ich davon überzeugt, dass sogar das Gegenteil richtig ist, dass also ein Gewinn resultieren wird.

Vorauszusetzen ist allerdings Folgendes: Hinsichtlich der parlamentarischen Arbeit mit dem Budget muss ein gewisses Umlernen stattfinden, und es werden neue Schwergewichte zu setzen sein. Mit der Einfügung ergänzender Bestimmungen hinsichtlich Spezifikation bei den Bestimmungen zu Flag und zu den Verpflichtungskrediten hat die Kommission die Stellung des Parlamentes tendenziell sogar verstärkt.

Im Zentrum der zweiten Fragestellung ging es um die neuen Bestimmungen betreffend Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget, besser bekannt unter dem Kürzel Flag. Erstmals ist Flag nun vollständig und stufengerecht in einem Haushaltgesetz verankert. Flag-Einheiten werden im verwaltungseigenen Bereich mit zwei Globalbudgets geführt. Im Transferbereich - das ist entscheidend wichtig - erfolgt die Kreditsprechung und -steuerung analog zu den konventionell geführten Verwaltungseinheiten.

Für jede Produktegruppe werden die Kosten und die Erlöse ausgewiesen. Neu kann das Parlament im Rahmen des Voranschlages diese Kosten und Erlöse von politisch als wichtig befundenen Produktegruppen im Sinne einer gewissen Leistungssteuerung beschliessen. Was politisch als wichtig befunden wird, liegt in der Kompetenz des Parlamentes.

Ihre Finanzkommission ergänzte und veränderte die Vorlage, wie sie aus den Beratungen im Nationalrat resultierte, in einigen Punkten, so zum Beispiel hinsichtlich der Verknüpfung zwischen Finanz- und Sachplanung, bei den Verpflichtungskrediten und bezüglich der Spezifizierung von Kreditbeschlüssen.

Politisch wesentliche Differenzen ergeben sich nach unserer Einschätzung einmal bei der Kreditgewährung im Dringlichkeitsverfahren gemäss den Artikeln 28 und 34, wo die Kommission den Anträgen des Bundesrates und damit der bisherigen Regelung folgte. Eine politisch wohl auch wesentliche Differenz resultierte bei Artikel 65 hinsichtlich der Frage, ob der Bericht zum Finanzplan bloss zur Kenntnis genommen oder aber genehmigt werden soll. Auch hier entschied sich Ihre Kommission für das Festhalten am bisherigen Recht und damit für die blosse Kenntnisnahme. Auf beide Punkte wird bei der Detailberatung einlässlich einzugehen sein.

Gesamthaft widmete sich die Finanzkommission der Vorlage an drei Sitzungstagen. Sie bearbeitete dabei unter anderem verschiedene Zusatzberichte der Verwaltung und eine beträchtliche Anzahl von Detailanträgen.

Namens der Kommission bitte ich um Eintreten und um Zustimmung zu den Anträgen der Kommission in der Detailberatung.

Slongo Marianne · Mit-F · Ständerat · Nidwalden · Christlichdemokratische Fraktion

Die Steuerzahlenden wollen, dass die öffentlichen Finanzmittel möglichst effizient verwendet werden. Die Ansprüche an die Finanzpolitik beim Bund sind gross, weil sehr viele Akteure mitbeteiligt sind. Ich begrüsse diese Totalrevision des Finanzhaushaltgesetzes, weil wir mit dem neuen Rechnungsmodell des Bundes ein zeitgemässes Instrument erhalten, welches es unter anderem ermöglicht, die Vergleichbarkeit mit den Rechnungen der Kantone und Gemeinden und selbst mit anderen Staaten zu gewährleisten. Das neue Rechnungsmodell übernimmt auch den in der Privatwirtschaft bewährten Rechnungsaufbau mit Erfolgsrechnung, Bilanz, Finanzierungs- und Mittelflussrechnung.

Diese neue Rechnungslegung bringt uns mehr Transparenz, und die Erfolgsrechnung des Bundes gewinnt an Aussagewert. Im Anhang der Jahresrechnung werden Abweichungen zudem rasch - oder rascher - sichtbar. Bestehende Risiken, welche den Bundeshaushalt künftig belasten könnten, werden für die Kontrollorgane leichter erkennbar.

Ich erachte es als notwendig, dass zur Förderung einer verbesserten Wirtschaftlichkeit in den einzelnen Verwaltungseinheiten neu Kosten- und Leistungsrechnungen eingeführt werden. Für uns als Milizparlamentarier ist es entscheidend, dass wir die notwendigen Informationen für die politischen Entscheide rechtzeitig und transparent zur Verfügung haben. Dadurch können wir unsere Budgethoheit wirkungsvoller wahrnehmen.

Ich bitte Sie, auf die Revision dieses Gesetzes einzutreten und ihr nach der Detailberatung zuzustimmen.

Schwaller Urs · Mit-M · Ständerat · Freiburg · Christlichdemokratische Fraktion

In meiner früheren Tätigkeit als kantonaler Finanzdirektor habe ich gelernt, dass ein gut organisierter Staat eigentlich fast unbezahlbar ist. Zu einem gut organisierten Staat gehören auch ein Rechnungsmodell und ein Finanzhaushaltgesetz, welche die Staatstätigkeiten in ihrer ganzen Breite widerspiegeln und abbilden und dann uns Parlamentariern mit einer verständlichen und griffigen Rechnungslegung überhaupt erst die Möglichkeit geben, unsere Budgethoheit wahrzunehmen.

Der vorgelegte Entwurf - wir haben das in der Kommission diskutiert - ist als positiv zu bezeichnen. Der Aufbau mit der Abdeckung von finanzpolitischen Ansprüchen einerseits und der Abdeckung von betriebswirtschaftlichen Grundsätzen andererseits ist klar zu begrüssen.

Besonders zu unterstreichen ist der Nutzen von einheitlichen Normen der Rechnungslegung, was insbesondere der Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte im Inland, aber auch der Haushalte im Ausland dient. Bisher war es ja so, dass die Kantone für die Rechnungslegung eine andere Systematik hatten. Gerade in Zeiten angespannter Finanzen, und vor allem weil die Kantone vom Transferhaushalt des Bundes stark betroffen oder vielfach sogar abhängig sind, ist es wichtig, dass wir Quervergleiche zwischen den öffentlichen Haushalten des Bundes, der Kantone und letztlich, innerhalb der Kantone, auch unter den Gemeinden haben. Die mit dem Finanzhaushaltgesetz einhergehende weitgehende Annäherung an das harmonisierte Rechnungsmodell der Kantone verdient ausdrücklich Unterstützung. Diese Unterstützung gilt auch für die Referenzgrösse der Ipsas-Normen oder, mit anderen Worten, für die pragmatische Anlehnung an internationale Rechnungsstandards.

Zwischen dem Rechnungswesen des Bundes und der Kantone bestehen bekanntlich zahlreiche Berührungspunkte; ich denke da zum Beispiel an die Verbuchung der direkten Bundessteuer oder auch an die Ausrichtung von Bundesbeiträgen. Wichtig ist, dass die Kantone - wie das bis anhin meistens oder fast immer passiert ist - in all jenen Bereichen, in denen sie betroffen sind, frühzeitig in die Arbeiten, in die Überlegungen einbezogen werden. Ich gehe davon aus, dass dem so ist bzw. sich für die Kantone bei der Abgrenzung der Kantonsanteile, sei es im neuen Rechnungsmodell oder dann auch im Finanzhaushaltgesetz, keine Änderungen ergeben.

Das neue Finanzhaushaltgesetz wird zwar die Bundesfinanzen nicht von alleine sanieren. Dafür braucht es vor allem den politischen Willen von uns Parlamentariern, aber auch des Bundesrates und ganz sicher auch der Kantone. Mit dem vorgelegten, guten Entwurf kann aber sicher alles ein bisschen besser werden, und das ist auch schon etwas.

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Das Gesetz, das wir vor uns haben, ist eine Herausforderung für das Parlament und für die Politik. Es geht um weit mehr als um Buchhaltung. Der Gehalt des Gesetzes überzeugt. Das neue Rechnungsmodell wird uns Vorteile bringen - bis hin zur Kosten- und Leistungsrechnung -, wird Transparenz schaffen, für die wir dankbar sind; es wird Massnahmen zur Steigerung von Effizienz und Wirkung der Verwaltung bringen. Insofern ist dem Bundesrat sicher zu danken und zu gratulieren.

Nicht nur Buchhaltung bringt dieses Gesetz, sondern es hat eben auch einen eminent politischen Gehalt. Es bringt mehr Spielraum für die Verwaltung, zunächst einmal ganz allgemein: Ich denke an den geringeren Detaillierungsgrad der Kreditpositionen, an Aufwand- und Investitionskredite statt Zahlungskredite, an die Kreditübertragung durch den Bundesrat statt durch die Bundesversammlung, sodann an einen Ausbau des Flag-Bereiches, dann an die angekündigte vermehrte Auslagerung in den dritten Kreis und weiter an die aufgewertete Rolle der Departemente und Verwaltungseinheiten.

Wenn Sie sich beispielsweise die Artikel 56 und 57 ansehen und das mit unserem traditionellen Bild der Führung der Verwaltung durch den Bundesrat vergleichen, dann müssen Sie wahrscheinlich eingestehen, dass diese Bestimmungen ehrlich und realistisch sind, aber einen weiten Schritt in eine andere Richtung gehen.

Ganz offensichtlich bringt die Vorlage eine Veränderung der Verwaltung. Eine solche Veränderung ist aber schon lange im Gang, eine Veränderung in Richtung einer neuen Art der Verwaltungssteuerung: mehr unternehmerisch ausgerichtet, mit einer Steuerung durch Zielsetzungen und Aufträge usw. Das ist Teil der Reformbemühungen, die der Bund seit rund zwanzig Jahren unternimmt.

Um genau diese Problematik ging es auch bei der Motion Stähelin 04.3702 am letzten Donnerstag in unserem Rat. Seit rund zwanzig Jahren sind Ihnen Stichwörter wie Effi, RVR, Nove, Nove due usw. bekannt, seit 1995 auch die Flag-Reform, die Entwicklung des Vierkreisemodells, der Evaluationsbericht im Parlament. Das Parlament hat den Bundesrat aufgefordert, in diese Richtung vermehrter Wirkungsorientierung noch weiter zu gehen. Der Bundesrat hat das mit dieser Vorlage getan.

Die Vorlage bringt aber nicht nur eine Veränderung für die Verwaltung, sondern auch für das Parlament. Dessen waren sich die Räte mehrfach ausdrücklich bewusst. Ich erinnere vor allem an die beiden Evaluationsberichte - im Ständerat und im Nationalrat - zum Flag-Bereich. Ich erinnere auch an die Motion unserer GPK vom 28. Juni 2002.

In den Kantonen waren diese Veränderungen in der Verwaltung an vielen Orten Anlass zu einer Parlamentsreform. So haben die Kantone Zürich, Bern, Aargau und Wallis in diesem Zusammenhang eine umfassende Parlamentsreform durchgeführt. In den Kantonen Basel-Stadt und St. Gallen ist, wenn ich richtig orientiert worden bin, diese Verwaltungsreform gerade daran gescheitert, dass man nicht auch noch eine Parlamentsreform durchführen wollte.

Mit diesem Gesetz machen wir weitere Veränderungen der Verwaltung in dieser vorgezeichneten Richtung. Ich meine, das bedinge dann eben auch entsprechende Änderungen für das Parlament. Das FHG ist Teil dieses Verwaltungsreformprozesses. Das sieht man schon daran, dass es die Motion, die ich erwähnt habe, beantworten will. Dieses Gesetz spricht ausdrücklich das Parlament an: in den Kapiteln 2 und 5 die Budget- und Rechnungslegung, dann in Kapitel 3 die Gesamtsteuerung des Bundeshaushaltes - also Schuldenbremse, Kreditrecht - und in den Kapiteln 4 und 6 die Führung der Verwaltung durch die Politik. Die Politik ist also ganz offensichtlich betroffen, und in allererster Linie geht es natürlich um die Budgethoheit.

Auf den ersten Blick könnte man meinen - der Kommissionspräsident hat darauf hingewiesen -, dass das Parlament bei diesem Prozess verliere. Ich meine aber, dass das ein vorschnelles Urteil sei. Eigentlich können Parlament und Politik durch diese Vorlage gewinnen. Mehr Effizienz und mehr Wirkung bringen eben auch eine bessere Aufgabenerfüllung und eine bessere Legitimation. Wir stehen vor einem Optimierungsproblem, und es ist eigentlich schade, dass die Botschaft das nicht mehr beleuchtet hat. Wir müssen Kompensationen suchen. Die Kommission hat selber eine Reihe derartiger Kompensationen vorgeschlagen. Sie bilden den Schwerpunkt unserer Anträge. Ich mache darüber hinaus darauf aufmerksam, dass eine Reihe von Pendenzen, die das Parlament meines Erachtens aufgreifen sollte, offen geblieben ist. Dazu gehört etwa der Themenkreis der Entwidmung im Zusammenhang mit den sogenannten Privatisierungen oder Auslagerungen, dann der Verpflichtungskredit für Grossprojekte und schwer abschätzbare Vorhaben. Es wird eine Reihe von Umsetzungsproblemen geben. Wir werden uns in den Finanzkommissionen vor allem über die Wahl des richtigen Detaillierungsgrades im Budget und über die Verknüpfung von Leistungen und Aufgaben Gedanken machen müssen. Es kommt eine Reihe von Hausaufgaben auf uns zu.

Ich meine aber, dass wir sie bewältigen können, und bitte darum, auf die Vorlage einzutreten.

Leuenberger Ernst · Mit-M · Ständerat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Es ist ausgesprochen worden: Das Budgetrecht ist eines der wichtigsten Rechte jedes Parlamentes, so auch unserer Parlamente. Wir müssen sicher an diese Vorlage, auf die ich eintreten werde, herangehen und uns auch die Frage stellen, ob dieses neue Gesetz mit den vorgeschlagenen Änderungen die Wahrnehmung des Budgetrechtes erleichtert oder erschwert. Gibt es, wie mein Vorredner, Herr Pfisterer, ausgeführt hat, Verschiebungen hin zur Verwaltung, oder behält das Parlament seine Geschichte voll in den Händen? Eines muss ich Ihnen gestehen - wir werden später darauf zu reden kommen -: Wir haben in den letzten Jahren finanzpolitisch eigentlich etwas die Tendenz gehabt, eine Maschine erfinden zu wollen, die wir dann in Verfassung und Gesetz festgeschrieben haben, die uns dabei helfen sollte, den Haushalt zu sanieren. Wir kommen dann im Detail auf diese Fragen zurück.

Ich denke, auch dieses Gesetz atme stark diesen Geist. Offenbar herrscht die Überzeugung, dass mit entsprechenden Mechanismen diese Haushaltsanierung besser zu erreichen sei als ohne, während ich die Meinung von Kollege Schwaller vollständig teile, es sei der politische Wille, der letztlich dann zur Haushaltsanierung führe. Ich lese z. B. in diesem Gesetz - nur zur Illustration und ein bisschen auch zur Belustigung - den Satz, das Parlament, also die Bundesversammlung, habe zwar Beschlüsse zu fassen, aber "sie ist an den Betrag der Sparvorhaben des Bundesrates gebunden" (Art. 18). Es klingt nicht gerade nach Ausübung des Budgetrechtes des Parlamentes, wenn wir uns in einem Gesetz, das wir selber erlassen, sagen: Da haben wir gar keinen Spielraum; es gilt dann das, was der Bundesrat vorschlägt.

Der Grund, weshalb ich das Wort ergreife, ist eigentlich relativ banal: Ich hatte die ausserordentliche Chance, in einem vorbereitenden Ausschuss die Entstehung dieses Rechnungsmodells etwas begleiten zu dürfen. Dabei habe ich nicht ganz alles begriffen, aber eines habe ich begriffen: Im Moment, wo wir dieses neue Rechnungsmodell einführen, werden uns die ersten Budgets, die uns nach diesem neuen Rechnungsmodell vorgelegt werden, hier im Parlament einiges Kopfzerbrechen bereiten. Wenn wir ehrlich sind, müssen wir nämlich sagen, dass wir beim Budgetieren häufig - nicht immer - wie folgt vorgehen: Wir schauen, was letztes Jahr bzw. vorletztes Jahr in einer bestimmten Rubrik eingesetzt war. Dann sagen die einen, das Wachstum in diesem Bereich sei schon verrückt, oder die anderen sagen, was hier gekürzt werde, sei ja tödlich. Wir vergleichen also und schreiben gewisse Dinge fort. Ich weiss, dass man das nicht so offen aussprechen sollte, aber es kommt vor. Und wir werden dann ein neues Budget antreffen, das die Vergleichbarkeit mit den Vorjahresbudgets wegen der Einführung des neuen Rechnungsmodells jedenfalls nicht erleichtert.

Das ist kein Grund, dieses Gesetz nicht zu erlassen, sondern es soll uns Ansporn sein, dass wir die Verwaltung, d. h. das Finanzdepartement, rechtzeitig bitten, darüber nachzudenken, wie in dieser Übergangsperiode vermehrt Transparenz hergestellt werden soll, damit wir hier drin nicht ein unsanftes Erwachen erleben. Es wäre fatal, wenn plötzlich ein zorniges Parlament, welches das Budget nicht wiedererkennt, es an den Bundesrat zurückweisen würde mit dem Auftrag, ein vergleichbares zu erstellen. Ich mache mich etwas lustig darüber, aber ich habe im Parlament schon manches erlebt, und das ist nicht ganz unmöglich. Deshalb wollen wir uns fest vornehmen, rechtzeitig mit den Vorbereitungsarbeiten zu beginnen.

Die Hauptfrage, die wir eigentlich dann Paragraf für Paragraf stellen wollen, soll doch lauten: Erleichtern uns diese neuen Vorschriften, eines unserer ältesten Rechte auszuüben, nämlich die Budgethoheit?

In diesem Sinne trete ich auf die Vorlage ein und bitte Sie, dasselbe zu tun.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Der Präsident Ihrer Kommission hat umfassend und gründlich in die Vorlage eingeführt; er hat den Inhalt dargestellt. Ich verzichte darauf, zu wiederholen, was er präsentiert hat.

Ich danke Ihnen für die wohlwollende Aufnahme dieses Projektes; ich habe den Eindruck bekommen, dass hier keine fundamentale Opposition zu erwarten sein wird, obschon in der einen oder anderen Frage vermutlich noch Kontroversen zu überwinden sein werden.

Mindestens zwei Redner, Herr Pfisterer und Herr Leuenberger, haben auf einen Aspekt hingewiesen, der mir besonders wichtig scheint, indem sie sagten: Mit diesem Projekt sind Veränderungen verbunden, Veränderungen, die als Herausforderung gesehen werden müssen, und zwar sowohl vom Parlament wie auch von der Verwaltung und vom Bundesrat. Das kann und will ich bestätigen. Sie werden, wenn das neue Rechnungsmodell in Kraft tritt, nach wie vor zwei Bücher bekommen; jenes im Sommer wird blau sein, wie bisher, wenn es um die Staatsrechnung geht, und jenes vor Weihnachten wird grün sein wie die Hoffnung, wenn es ums Budget geht. Aber der Inhalt wird ganz anders daherkommen, der Inhalt wird sich an teilweise neuen Prinzipien orientieren.

Es stimmt, was Herr Leuenberger gesagt hat: Wir machen jetzt eigentlich einen dritten Schritt. Der erste Schritt: Wenn man die Staatsrechnung 1850 anschaut, dann sieht man, dass sie noch ganz und gar dem Geiste der Kameralistik verhaftet war. Dann kamen die Anpassungen in den Zwanzigerjahren des letzten Jahrhunderts. Seither hat sich in Bezug auf die Darstellung relativ wenig verändert.

Nun bewegen wir uns in Richtung Erkenntnisse aus der Privatwirtschaft, aus dem betrieblichen Rechnungswesen, und wir verbinden das gleichzeitig auch mit dem Mechanismus der Politik. Das ist reizvoll, weil die Politik und die Wirtschaft nicht ganz genau gleich funktionieren und sich wahrscheinlich auch nicht einfach identisch in ein solches System übertragen lassen.

Aber es ist nicht verboten, dass man Erkenntnisse aus dem einen System für die Weiterentwicklung des anderen nutzt. So gesehen werden wir mit all den Erkenntnissen aus dem betrieblichen Rechnungswesen im neuen Aufbau mit seiner dualen Ausrichtung wahrscheinlich eine Erleichterung empfinden. Ich glaube, dass Herr Schwaller schon Recht hatte, als er sagte: Ein Staat ist an sich unbezahlbar, wenn er gut organisiert ist. Ich glaube, man kann sagen: Ein Staat ist unbezahlbar, aber seine Leistungen kann man messen. Das wollen wir versuchen. Wir wollen versuchen, das, was die Verwaltung tut, was aber auch der Staat tut - und zwar nicht nur im engsten Kern, sondern zum Teil auch in den angrenzenden Gebieten -, zu messen. Es ist "leider" so, dass jede Idee, auch wenn sie politisch noch so gut ist, am Ende in Zahlen verwandelt werden muss und dass sie dann irgendwo in einer Rechnung, in einem Budget ihren Niederschlag findet. Dort ist es dann wichtig, dass wir uns über die Kriterien, mit denen wir die Zahlen anschauen, wieder einig sind.

Aus der Sicht der Verwaltung ist meines Erachtens ein Punkt sehr zentral, nämlich die Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung. Gerade in diesem Zusammenhang sind wir ja immer wieder mit folgenden Fragen konfrontiert - zum Teil auch im Dialog mit Ihnen -: Rentiert eine Tätigkeit des Staates, kann man sie billiger machen, kann man sie anders erfüllen, was kostet uns der Staat überhaupt? Sehr oft sind die Antworten spekulativ geblieben, weil die Fakten fehlten, um sie zu belegen. Nun denken wir, mit der Einführung des Kosten- und Leistungsrechnungswesens hier einen Schritt voranzukommen. Es wird künftig möglich sein zu sagen, was ein Quadratmeter Büro kostet, was eine Vollzeitstelle kostet, was Vollkostenrechnungen für einzelne Bereiche sind. Es kommt die Dimension dazu, dass wir diese Leistungen künftig sogar verrechnen können. Innerhalb der Verwaltung, wo einer dem anderen zudient, soll auch kalkuliert werden, ob es einen Mehrwert daraus gibt oder ob es lediglich eine Belastung ist.

Solche Überlegungen werden uns dann dorthin führen, wo Herr Leuenberger mit Recht sagt, es werde am Anfang teilweise Neuland sein. Wir wären gut beraten, wenn wir zumindest für das erste Jahr gewissermassen eine Schattenrechnung führten und Ihnen eigentlich beide Rechnungen präsentierten, damit man sich besser orientieren kann und sich besser zurechtfindet. In dieser Hinsicht denken wir uns jetzt auch bereits empor zu den neuen Höhen des Rechnungswesens beim Bund; wir werden Ihnen dann entsprechende Vorlagen präsentieren.

Die Kernanliegen sind von Herrn Lauri präsentiert worden. Er hat auf die duale Ausrichtung, also auf die fiskalisch-finanzpolitische und die betriebswirtschaftliche Ausrichtung, hingewiesen. Er hat auf die kaufmännischen Grundsätze hingewiesen, die wir einführen wollen. Er hat vor allem auch auf die Normen und Standards hingewiesen, die in der Privatwirtschaft schon lange üblich sind und die teilweise hier dann angewendet werden sollen. Er hat auf die zeitgemässe Finanzberichterstattung hingewiesen, die wir auch den Erkenntnissen der Privatwirtschaft annähern.

Dann muss man vielleicht doch noch ein Wort zur konsolidierten Betrachtung auf der Bundesebene sagen: Wir streben an, die Kernverwaltung und die ausgelagerten Organisationen in dieses neue Projekt zu integrieren; der Konsolidierungskreis ist noch nicht ganz abschliessend definiert. Wir werden mit Sicherheit den ETH-Bereich, den Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte, das Institut für geistiges Eigentum und die Alkoholverwaltung in der Staatsrechnung konsolidieren. Wir werden die SBB, die Post und die Swisscom nicht in der Staatsrechnung konsolidieren, aber wir werden natürlich die Beteiligungen an diesen Unternehmen im Nachhang ausweisen, und zwar nach dem Anteil des Eigenkapitals. Der Beteiligungsspiegel wird dann wie ein Beteiligungsspiegel in der Privatwirtschaft daherkommen.

Vom Kosten- und Leistungswesen habe ich gesprochen. Dann bleibt am Ende noch der Hinweis auf die Vergleichbarkeit zwischen den öffentlichen Haushalten. Das ist etwas, was immer wichtiger wird, gerade im Hinblick auf Projekte wie jenes des neuen Finanzausgleichs. Da möchten wir, dass Gleiches gleich angesehen wird und dass wir auch präzisere Vergleichsmassstäbe haben. Zum Flag-Bereich ist alles gesagt worden.

Ich empfehle Ihnen, auf die Vorlage einzutreten und sie im Sinne der Mehrheit Ihrer Kommission zu behandeln.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Eintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen

L'entrée en matière est décidée sans opposition

Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt

Loi fédérale sur les finances de la Confédération

Detailberatung - Discussion par article

Titel und Ingress, Art. 1, 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Titre et préambule, art. 1, 2

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 3

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Bei der Diskussion zu Artikel 3 hat sich die Kommission mit der Frage auseinander gesetzt, wer für die Umwandlung von Verwaltungs- in Finanzvermögen zuständig sei. Die Frage stellt sich immer dann, wenn Vermögenswerte des Verwaltungsvermögens nicht mehr unmittelbar für die Erfüllung von öffentlichen Aufgaben benötigt werden und deshalb veräussert werden können. Angesichts der laufenden Reformvorhaben im Rahmen der Sanierungsmassnahmen zugunsten des Bundeshaushaltes kann die Frage in Zukunft wesentlich an Bedeutung gewinnen.

Weder im geltenden FHG noch im Entwurf zum neuen FHG finden Sie dazu eine ausdrückliche Regelung. Das ist an sich zu bedauern. Nach geltender Praxis wird die Beurteilung, ob Vermögenswerte für die unmittelbare Erfüllung von Bundesaufgaben noch gebraucht werden, im Rahmen des Gesetzesvollzuges von Bundesrat und Verwaltung vorgenommen. In einigen wenigen Teilbereichen ist die Zuständigkeit formell geregelt. Das Entgelt aus der Veräusserung stellt in klarer Weise Finanzvermögen dar.

Die Kommission hat sich davon überzeugen lassen, dass die bisherige Praxis zu keinen Missbräuchen geführt hat. Sie hat deshalb auf den Erlass von differenzierten Zuständigkeitsregeln verzichtet, wie sie in zahlreichen Kantonen bestehen. Wir sind also mit der vorliegenden Fassung einverstanden; es schien mir aber doch wesentlich, hier auf diesen Punkt hinzuweisen.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 4-9

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 10

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

In Artikel 10 hat der Nationalrat eine Ergänzung vorgenommen. Der Anhang ist integrierender Bestandteil der Jahresrechnung des Bundes. Er positioniert die Rechnungslegung bezüglich Standards, erklärt das Rechnungsmodell und bietet Zusatzinformationen, die die Interpretation der finanziellen Lage des Bundes für Aussenstehende erleichtern.

Die drei Ergänzungen gemäss Beschluss des Nationalrates - in den Buchstaben e, f und g - schaffen zusätzliche Transparenz und sind deshalb sehr sinnvoll.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 11

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 12

Antrag der Kommission

Abs. 1, 2, 3

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 2bis

Bundesversammlung und Bundesrat stimmen soweit möglich die Sach- und Finanzierungsentscheide aufeinander ab.

Art. 12

Proposition de la commission

Al. 1, 2, 3

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 2bis

L'Assemblée fédérale et le Conseil fédéral accordent autant que possible leurs décisions législatives avec leurs décisions financières.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Artikel 12 wiederholt, was bereits in Artikel 126 Absatz 1 der Bundesverfassung steht: "Der Bund" - bzw. die Bundesversammlung und der Bundesrat - "hält die Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht." Dieser zentrale Grundsatz der Finanzpolitik kann dann zuverlässig umgesetzt werden, wenn die Sach- und Finanzierungsentscheide immer wieder aufeinander abgestimmt werden. Daran will der von der Kommission zu Artikel 12 beantragte Absatz 2bis erinnern. Er enthält ein altes und berechtigtes, immer wieder vorgetragenes Anliegen. Würde diesem zuverlässig nachgelebt, so könnten die unbeliebten sowie methodisch und politisch problematischen Entlastungsprogramme künftig in der Tendenz vermieden oder doch wesentlich eingeschränkt werden.

Die Formulierung der von uns beantragten Ergänzung spricht bewusst davon, Sach- und Finanzierungsentscheide aufeinander "abzustimmen", nicht sie miteinander zu verknüpfen. Damit soll der Gedanke, dass es hier um einen Koordinationsprozess geht, besser zum Ausdruck gebracht werden. Die Formulierung "soweit möglich" steht, weil wir anerkanntermassen einen komplexen Vorgang ansprechen und weil ein gewisser politischer Spielraum eingeräumt werden soll.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 13-18

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Hier nur der Hinweis, dass es sich um die Ausführungsbestimmungen zur Schuldenbremse gemäss der Bundesverfassung handelt und dass die Bestimmungen inhaltlich unverändert aus dem geltenden FHG übernommen worden sind.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 18bis

Antrag der Minderheit

(Leuenberger-Solothurn)

Der Bundesrat nutzt beim Entwerfen und beim Vollzug des Voranschlages die sich bietenden Möglichkeiten für Mehreinnahmen.

Art. 18bis

Proposition de la minorité

(Leuenberger-Solothurn)

Dans le cadre des projets de budget et de leur exécution, le Conseil fédéral utilise toutes les possibilités de recettes supplémentaires qui se présentent.

Leuenberger Ernst · Mit-M · Ständerat · Solothurn · Sozialdemokratische Fraktion

Es gibt in der Politik, zumal in der Finanzpolitik, Dogmen. Eines dieser Dogmen, das ja das Volk mit der Schuldenbremse in die Verfassung geschrieben hat - so interpretieren Sie das zumindest -, heisst: Der Haushalt wird nur ausgabenseitig saniert. Ich muss Ihnen gestehen, dieser Minderheitsantrag dieser kleinstmöglichen Minderheit steht hier, um zu dieser Frage hier eine kleine Diskussion von mindestens drei Minuten zu führen. Es gibt Augenblicke, wo man den Leuten klar die Alternative aufzeigen und sagen muss: Wenn wir jetzt mit den Ausgaben weiter zurückfahren müssen, heisst das auch Aufgabenverzicht. Die Leute, die Bürgerinnen und Bürger, sollen mindestens die Gelegenheit haben, in einem solchen Moment zu sagen, dass sie nicht möchten, dass eine bestimmte Aufgabe nicht mehr erfüllt werde, sie aber einsehen würden, dass diese Aufgabe vielleicht nicht finanziert sei und dass deshalb dann entsprechende Einnahmen beschafft werden müssten.

Wenn Sie diesen ganzen zweiten Abschnitt zur Schuldenbremse, ab Artikel 13 - das, was soeben genehmigt worden ist -, lesen, stellen Sie fest, dass hier ausschliesslich von Sparmassnahmen, von Ausgabendämmung die Rede ist und dass die Möglichkeit, dass man eben Beiträge zum Haushaltausgleich auch einnahmenseitig setzen und beschliessen könnte, überhaupt nicht in Erwägung gezogen wird; das war der Auslöser dieses Minderheitsantrages. Sie werden mir in Folgendem Recht geben: Es wird in unserer politischen Praxis immer wieder vorkommen, dass wir eines Tages sehen müssen, dass wir überall zurückgefahren sind, wo wir zurückfahren konnten, und dass es um Aufgabenverzicht gehen würde, wollten wir jetzt weiter zurückfahren. Sie werden mir Recht geben, dass es nicht nur den Volksentscheid mit 85 Prozent Mehrheit zur Schuldenbremse gibt, obwohl er ganz wichtig ist. Es gibt auch Volksentscheide, in welchen das Volk ebenso deutlich gesagt hat, es sei dagegen, dass die öffentliche Hand und der Bund gewisse Aufgaben nicht mehr wahrnähmen. Das ist genau der Moment, in welchem man dann darauf hinweisen muss, wie eben die Finanzierung einer solchen Aufgabe sichergestellt werden soll. Deshalb dieser in Ihren Ohren vielleicht etwas deklamatorisch tönende Satz: "Der Bundesrat nutzt .... die sich bietenden Möglichkeiten für Mehreinnahmen."

Ich bitte Sie, diesen Minderheitsantrag wohlwollend in Erwägung zu ziehen.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Wie ich bereits ausgeführt habe, haben Bundesrat, Nationalrat und Ihre Kommission in den Artikeln 13 bis 18 nichts anderes gemacht, als die bisherigen Bestimmungen zur Schuldenbremse in das revidierte Gesetz überzuführen. Der Inhalt des Minderheitsantrages Leuenberger stand als Minderheitsantrag auch im Nationalrat zur Debatte. Der Nationalrat und Ihre Kommission haben es abgelehnt, die Bestimmungen über die Schuldenbremse bereits jetzt einer ersten Teilrevision zu unterziehen. Im Nationalrat resultierte ein Stimmenverhältnis von 98 zu 53.

Die von Kollege Leuenberger eingebrachte Formulierung, die sich bietenden Möglichkeiten für Mehreinnahmen zu nutzen, kann missverständlich sein. Wie sie auch immer verstanden werden soll, würde sie nach der Auffassung der Kommissionsmehrheit kaum eine echte Wirkung erzielen. Ist damit an den Kompetenzbereich des Bundesrates gedacht, so dürfte die Formulierung wohl unnötig sein, da der Bundesrat bei seriöser Budgetierung die Einnahmen stets gemäss den sich real bietenden Möglichkeiten einzusetzen hat. Geht die Formulierung über den Kompetenzbereich des Bundesrates hinaus und beschlägt sie die Zuständigkeit des Parlamentes, so ist nur schwer einzusehen, welche zusätzliche Wirkung von ihr ausgehen könnte.

Im Namen der Kommissionsmehrheit bitte ich Sie deshalb, den Minderheitsantrag abzulehnen.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

In Ergänzung zu dem, was der Kommissionspräsident gesagt hat - oder sagen wir: in einer anderen Darstellungsweise -, komme ich kurz auf vier Punkte zu sprechen:

1. Fiskalpolitisch ist nicht klar, ob man dann mehr Abgaben oder mehr Gebühren erheben soll, ob das eine Anweisung wäre, die Budgetprozesse in diesem fiskalpolitischen Bereich zu nutzen.

2. Es könnte sein, dass der Minderheitsantrag die Verwaltungspraxis meint und einfach sagt: Überall dort, wo wir eine Möglichkeit haben, Mehreinnahmen zu generieren - in Anwendung von Verordnungen zum Beispiel -, soll man das tun.

3. Die Bestimmung ist budgetrechtlich zu verstehen. Herr Leuenberger hat mit Recht in Artikel 18 Absatz 2 den Hinweis gefunden, man solle "die sich bietenden Sparmöglichkeiten" nutzen. Er sagt in einer bestimmten Logik, dann solle man auf der anderen Seite auch die sich bietenden Mehreinnahmen nutzen. Das ist seine Überlegung.

4. Es gibt die Realpolitik, und die Realpolitik ist eben die, dass das überdurchschnittliche Wachstum der Staatsausgaben in den letzten Jahren zu dem geführt hat, was letztlich die Schuldenbremse zur Folge hatte. Wie Herr Lauri, zusammengefasst, mit Recht gesagt hat, wollen wir jetzt diese Schuldenbremse einmal genau so, wie sie gestaltet wurde, auch in die neue Fassung des Finanzhaushaltgesetzes übernehmen. Wir wollen beobachten, wie sich das entwickelt. Es könnte sein, dass da und dort - vielleicht nicht gerade in diesem Punkt - Anpassungsbedarf entsteht.

Deshalb ersuche ich Sie, der Kommissionsmehrheit zuzustimmen.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag der Minderheit .... Minderheit

Dagegen .... offensichtliche Mehrheit

Art. 19

Antrag der Kommission

Abs. 1, 1bis, 3

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 2

.... derjenigen der Kantone. (Rest streichen)

Art. 19

Proposition de la commission

Al. 1, 1bis, 3

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 2

.... celle des cantons. (Biffer le reste)

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Zu den beiden vom Nationalrat neu eingefügten bzw. ergänzten Absätzen 1 und 1bis mache ich keine Bemerkungen; sie sprechen für sich. Sie sehen gleichzeitig, dass wir in Absatz 2 die letzten drei Wörter ("und der Gemeinden") gestrichen haben, da wir der Auffassung sind, die damit begründete Koordinationspflicht des Bundesrates gehe zu weit. Der Bund soll sich auf die Koordination mit den Kantonen konzentrieren und das Weitere diesen selbst überlassen. Es fällt schwer, sich vorzustellen, wie der Bund eine Koordinationspflicht gegenüber den Gemeinden wahrnehmen könnte. Der Koordinationsbegriff bedeutet hier nicht etwa - dies zur Präzisierung -, dass der Bund anordnen könnte, wie sich die Finanzplanungen des Bundes und der Kantone gegenseitig zu verhalten hätten. Es geht vorab vielmehr um den Austausch von ökonomischen Eckwerten, Informationen über umgesetzte beziehungsweise noch umzusetzende Massnahmen, über die finanzpolitische Stossrichtung ganz allgemein und Vergleichbares. Weitergehende Befugnisse, beispielsweise im Sinne von Auflagen irgendwelcher Art, fallen nicht darunter.

Germann Hannes · Mit-M · Ständerat · Schaffhausen · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Nachdem ich jetzt diese Begründung gehört habe, muss ich sagen, dass ich die Streichung der drei Wörter "und der Gemeinden" ein bisschen bedaure, denn der Bund sollte ja tatsächlich für Transparenz sorgen. Wir haben auch ein Interesse daran, über alle drei Föderativebenen hinweg Transparenz zu ermöglichen. Darum hätte ich es an sich begrüsst und nicht als Verstoss gegen die Kantonshoheit erachtet, wenn die Erwähnung der Gemeinden hier im Gesetzestext dringeblieben wäre.

Für mich stellt sich auch die Frage, ob wir nicht einen Widerspruch zu Artikel 48 Absatz 3 schaffen. Dort steht nämlich: "Er" - also der Bundesrat - "setzt sich für harmonisierte Rechnungslegungsstandards von Bund, Kantonen und Gemeinden ein." Das finde ich an sich ein erstrebenswertes Ziel. Vielleicht reicht es ja, wenn es weiter hinten im Gesetz steht. Aber so, wie es jetzt ist, irritiert mich das ehrlich gesagt ein bisschen. Aber ich habe keinen Antrag gestellt.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich glaube nicht, dass unser Streichungsantrag zu Irritationen Anlass geben darf. Die gesamthafte Darstellung der drei Ebenen, Bund, Kantone, Gemeinden - beispielsweise bezüglich von Ergebnissen der Finanzpolitik und Finanzplanung -, wird gemacht, aber andernorts, also beispielsweise in den Publikationen der Finanzdirektorenkonferenz oder in statistischen Ausweisen des Bundes generell; diese Unterlagen sind vorhanden.

Zu Artikel 48 gibt es keinen Widerspruch, weil wir hier in Artikel 19 über die Koordination der Finanzplanung auf inhaltlicher Ebene legiferieren, wie ich es erklärt habe, während es dann in Artikel 48 um das Rechnungsmodell an sich geht, also um die technischen Vorgaben, wie das Ganze dargestellt werden soll. Das sind zwei unterschiedliche Dinge, die sich gegenseitig nicht konkurrenzieren.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 20

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 21

Antrag der Kommission

Abs. 1

Sollen über das laufende Voranschlagsjahr hinaus finanzielle Verpflichtungen eingegangen werden, so ist unter Vorbehalt der Absätze 4 und 4bis ein Verpflichtungskredit einzuholen.

Abs. 2

.... bis zu dem der Bundesrat für einen bestimmten Zweck finanzielle Verpflichtungen eingehen kann.

Abs. 3

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 4

....

b. Streichen

....

Abs. 4bis

Keine Verpflichtungskredite sind erforderlich für:

a. die überjährige Miete von Liegenschaften, wenn der gesamte Mietzins 10 Millionen Franken nicht übersteigt;

b. Beschaffungen im Bereich der Informatik und Telekommunikation, wenn:

1. die gesamten Projektkosten 10 Millionen Franken nicht übersteigen; und

2. das Projekt keine strategische Bedeutung aufweist;

c. die Anstellung von Bundespersonal;

d. die Erteilung von Expertenaufträgen.

Abs. 5

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 21

Proposition de la commission

Al. 1

Un crédit d'engagement est requis lorsqu'il est prévu de contracter des engagements financiers allant au-delà de l'exercice budgétaire, sous réserve des alinéas 4 et 4bis.

Al. 2

.... des engagements financiers pour un but déterminé.

Al. 3

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 4

....

b. Biffer

....

Al. 4bis

Des crédits d'engagement ne sont pas requis pour:

a. des locations d'immeuble pour plus d'une année, lorsque la somme du loyer n'excède pas 10 millions de francs;

b. des acquisitions du domaine de l'informatique et de la télécommunication, lorsque:

1. les coûts de l'ensemble du projet n'excèdent pas 10 millions de francs; et

2. le projet ne revêt pas une importance stratégique;

c. l'engagement de personnel fédéral;

d. l'attribution de mandats à des experts.

Al. 5

Adhérer à la décision du Conseil national

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Hier ist Folgendes anzumerken: Oft stellen Ausgaben die unvermeidbare Konsequenz von eingegangenen Verpflichtungen dar. In diesen Fällen stellen die mit dem Voranschlag zu bewilligenden Kredite kein geeignetes Steuerungsinstrument mehr dar, denn die Bundesversammlung ist dann in der Bewilligung von Krediten nicht mehr frei, sondern untersteht einem Sachzwang. Überall dort, wo über das Voranschlagsjahr hinaus wirkende finanzielle Verpflichtungen eingegangen werden, ist der Verpflichtungskredit das geeignete finanzielle Führungsinstrument.

Wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind, ist gemäss dem Entwurf des Bundesrates "in der Regel" ein Verpflichtungskredit einzuholen. Der Finanzkommission, die danach trachtete, mit dem neuen FHG die Budgethoheit nicht erodieren zu lassen, war diese nicht zwingende Bestimmung zu wenig präzis. Gemäss ihrem Konzept soll nun im Vergleich zur Fassung des Bundesrates und des Nationalrates gerade umgekehrt vorgegangen werden. Also: Verpflichtungskredite müssen unter dem Vorbehalt präzis festgelegter Ausnahmen stets eingeholt werden, sofern über das laufende Jahr hinaus finanzielle Verpflichtungen eingegangen werden sollen. Dieser Grundsatz steht in Absatz 1. Die Ausnahmen werden in einem neuen Absatz 4bis umschrieben. Im Sinne einer Konzentration auf die wesentlichen Steuerungsbedürfnisse des Parlamentes, und um einen unnötigen Bürokratismus zu verhindern, sind die aufgeführten Ausnahmen hier angebracht. In Absatz 2 wird die Version des Bundesrates und des Nationalrates übernommen, jedoch mit einem präzisierenden Zusatz versehen.

Bundesrat und Verwaltung haben in der Kommission dieser Konzeptänderung im Bereich der Verpflichtungskredite, die zu einer Stärkung der Stellung des Parlamentes führt, zugestimmt.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 22

Antrag der Kommission

Abs. 1, 3

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 2

Der Bundesrat ist für die Ermittlung des Finanzbedarfs verantwortlich. Die mit der Vorbereitung des Kreditbegehrens betraute Verwaltungseinheit hat im Kreditbegehren die Berechnungsgrundlagen ....

Art. 22

Proposition de la commission

Al. 1, 3

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 2

Le Conseil fédéral répond de l'évaluation des besoins financiers qu'il a faite. L'unité administrative chargée de préparer la demande de crédit doit indiquer dans cette demande les bases de calcul utilisées ....

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Zu Absatz 2: Die Fassung der Kommission postuliert im Vergleich zum Entwurf des Bundesrates die klare und unmissverständliche Verantwortung der Regierung für die Ermittlung des Finanzbedarfs. Es schien der Kommission nicht angemessen, im Verhältnis zum Parlament als der kreditbewilligenden Instanz die Verantwortung für die Ermittlung des Finanzbedarfs bei einer Verwaltungseinheit anzusiedeln. Dieser Gedanke steht hinter unserer Neuformulierung.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 22a

Antrag der Minderheit

(Pfisterer Thomas, Slongo)

Titel

Besondere Fälle

Text

Kann kein Höchstbetrag für das ganze Vorhaben festgelegt werden, so ist zusätzlich darzulegen, mit welchen Folgen zu rechnen ist und welche Steuerungsmassnahmen zu treffen sind.

Art. 22a

Proposition de la minorité

(Pfisterer Thomas, Slongo)

Titre

Cas particuliers

Texte

S'il n'est pas possible d'établir le montant maximum du projet entier, celui-ci doit indiquer, en outre, quelles en sont les conséquences escomptées et quelles mesures de gestion doivent être prises.

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Wir haben es soeben gehört: Das Institut des Verpflichtungskredites wurde eingeführt, um das Parlament vor Sachzwängen zu bewahren. Die Erkenntnis aus der Praxis zeigt aber, dass die Regelung dieses Instituts des Verpflichtungskredites, so, wie sie hier getroffen und auch verbessert wurde, nicht alle wichtigen Probleme abdeckt.

Die Problematik ist recht umfassend. Die Grundnorm ist Artikel 21, den wir soeben diskutiert haben. Für traditionelle Einzelobjekte genügt es, wenn man den Betrag und das Vorhaben, den Zweck, festlegt; sie sind einigermassen abschätzbar. Es gibt aber Situationen, bei denen diese Voraussetzung der Abschätzbarkeit nicht erfüllt ist. Es geht vor allem um die Grossprojekte, mit denen sich der Bund in den letzten Jahren vermehrt zu befassen hat; denken Sie an die Eisenbahn-Grossprojekte. Es kann aber auch andere geben oder konnte früher andere geben; denken Sie an den Bereich der Hochschulen. Es sind aber auch relativ kleine Beträge denkbar, die man wegen der zukünftigen technischen Entwicklung nicht kennt und für die man seriöserweise keinen Betrag, teilweise nicht einmal einen präzisen Zweck festlegen kann.

Man kann eine Neat nicht im Dorfladen kaufen, und Nichtfachleute können auch nicht abschätzen, was die Neat - finanziell gesehen - bedeutet. Gerade die Beschäftigung mit diesem Grossprojekt zwang mich in der Kommission und zwingt mich auch heute, die Problematik auf den Tisch zu legen.

In solchen Situationen kann man, jedenfalls wie die Erfahrung zeigt, im Grunde genommen weder Betrag noch Zweck genau präzisieren. Man kann das nur möglichst gut machen und mit einem Paket von Kostenoptimierungsmassnahmen das Risiko möglichst reduzieren.

Diese Problematik wird in den nächsten Jahren für den Bund noch grösser. Mit dem Projekt NFA kommt auch die Verantwortung für die Nationalstrassenprojekte auf uns zu. Also wird das Problem akut werden. Die praktische Situation der Neat zeigt, dass wir heute einen Gesamtkredit von 16,3 Milliarden Franken bewilligt haben und dabei eine Unterdeckung von 742 Millionen in Kauf nehmen müssen. Das heisst also, dass nach heutiger Beurteilung die Neat mit diesem Kredit nicht bezahlt werden kann. Wie ist die Reaktion der Politik? Wie ist die Reaktion insbesondere des Bundesrates? Er lässt einfach weiterbauen, schaut zu, solange es reicht, und stellt dann allenfalls ein Zusatzkreditbegehren. Es ist jetzt schon klar, dass dieses Zusatzkreditbegehren kommen wird und kommen muss.

Meine Sorge geht nun dahin, dass das Parlament eben genau bei solchen Projekten unter den Druck gerät, den man mit dem Institut des Verpflichtungskredites verhindern wollte. Formell ist das schon in Ordnung. Der Bundesrat wird nicht mehr ausgeben als bewilligt ist, daran besteht kein Zweifel. Bisher hat er das auch so gehandhabt. Aber materiell gerät dann das Parlament unter Druck. Es ist ja denkbar, um bei diesem Beispiel zu bleiben, dass man ein Stück weit an diesem Tunnel baut und dann merkt, dass das Geld nicht reicht und dann ein Zusatzkreditbegehren stellt. Welches Parlament sagt dann Nein? Wir müssen ja vernünftigerweise weitermachen! Ich habe jetzt etwas dramatisiert, aber es kann auch um den Zimmerberg- oder um den Hirzeltunnel gehen; und ohne "Zimmerberg" ist das Projekt doch wesentlich abgewertet.

Das Parlament gerät in die Situation, dass es faktisch Mittel bewilligen muss, einfach um Unsinn zu verhindern. Oder es muss die Mittel aus der Bundeskasse einschiessen, und dann geht es auf Kosten der Landwirtschaft oder der Bildung usw.

Der Antrag der Minderheit versucht, dieses Problem wenigstens teilweise anzugehen und wenigstens zu sagen, dass man ehrlicherweise solche Situationen auf den Tisch legen sollte, dass man ehrlicherweise darlegen müsste, was passieren könnte, wenn diese Zwangssituation eintreten würde, und dass man alles unternehmen sollte, um sie zu verhindern: Man muss Steuerungsmassnahmen treffen.

Zugegeben, dieser Ansatz der Minderheit ist, jedenfalls soweit ich das sagen darf, nur eine Teillösung. Der Rest wird offen gelassen. Man hat in der Kommission nach verschiedenen Versuchen jedenfalls eingeräumt, dass hier tatsächlich ein Problem bestehe, aber man überblicke es selber auch noch nicht ganz. Ich bin nun gespannt, wie Herr Bundesrat Merz darauf reagiert. Es geht mir um die Lösung des Problems, nicht um einen Entscheid jetzt.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Hier argumentierte die Mehrheit der Kommission, es liege eine Art Kapitulationserklärung vor, wenn für ein Vorhaben kein Höchstbetrag festgelegt werden könne. Eigentlich dürfe ein solches Vorhaben gar nicht zur Bewilligung kommen; trete der Fall aber trotzdem ein, sei es problematisch, ohne an einen Höchstbetrag anknüpfen zu können, Folgen aufzeigen zu müssen und zum Voraus Steuerungsmassnahmen zu definieren. Wie Kollege Pfisterer aber jetzt zu Recht gesagt hat, erachtete auch die Mehrheit das von ihm angesprochene Problem als ein echtes Problem. Fraglich ist nur - auch das hat Kollege Pfisterer bereits angetönt -, ob man es mit der vorgeschlagenen Formulierung in den Griff bekommen kann.

Die Mehrheit bezweifelte dies, und sie bittet Sie deshalb, den Minderheitsantrag Pfisterer Thomas abzulehnen. Das bedeutet nicht, dass das Problem aus Abschied und Traktanden fallen soll oder darf; aber es bedarf der vertieften Reflexion in der Zukunft, bevor wir legislatorisch tätig werden.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Der Bundesrat hat Verständnis für das Anliegen von Herrn Pfisterer; er hat auch die Fälle genannt, um die es hier geht. An sich hat man bei Grossprojekten immer wieder versucht, im Verlauf der Bauarbeiten die Finanzierung gewissermassen im Schlepptau hinterherzuziehen - weil es nicht gelungen ist, alles von Anfang an gewissermassen abschliessend zu tun. Aber wäre es möglich gewesen, damals, als man die Neat-Beschlüsse fasste, schon zu wissen, dass die Verzinsung durch die SBB nicht möglich ist? Wäre es möglich gewesen, damals schon zu wissen, in welchem Ausmass Kreditüberschreitungen daherkommen werden? Wäre es möglich gewesen, dass Sie den Entscheid über die Anschlüsse an die Hochgeschwindigkeitslinien nicht getroffen hätten, weil dem ein Artikel im Finanzhaushaltgesetz entgegengestanden wäre? Sie sehen, das sind etwas suggestive Fragen; es sind auch keine Antworten auf das Problem, das Herr Pfisterer aufwirft. Aber eines ist klar: In jedem dieser "grossen" Fälle hat sich das Parlament immer die Freiheit herausgenommen, neue Entscheide zu treffen und damit auch eine gewisse Lex specialis zu schaffen. Ich bin überzeugt, dass ein solcher Artikel 22a vom Parlament und von der Bundesversammlung nicht als tragfähig genug angeschaut würde, um z. B. eine Verkehrsfinanzierung zu verhindern oder anders zu gestalten.

Deshalb befürchten wir, dass der Artikel in der Form, wie er hier formuliert ist, faktisch nicht die Wirkung erzielt, die man sich von ihm erhofft. Dann hätte er eine gewisse Placebowirkung. Infolgedessen ist der Bundesrat der Meinung, dass das Problem nicht reif genug ist, um in Artikel 22a behandelt zu werden, dass es aber auf der Traktandenliste bleiben soll.

Deshalb empfehle ich Ihnen im Namen des Bundesrates, der Mehrheit Ihrer Kommission zuzustimmen.

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

In Absprache mit Frau Slongo darf ich, gestützt auf die Erklärungen des Kommissionspräsidenten und von Bundesrat Merz, den Antrag zurückziehen. Dies in der Erwartung, dass das Thema in der Finanzkommission aufgegriffen wird.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Der Antrag der Minderheit ist zurückgezogen worden.

Art. 23-27

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 28

Antrag der Kommission

Abs. 1

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Abs. 2

Der Bundesrat unterbreitet die von ihm allein oder mit Zustimmung der Finanzdelegation eingegangenen dringlichen Verpflichtungen der Bundesversammlung zur nachträglichen Genehmigung.

Art. 28

Proposition de la commission

Al. 1

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Al. 2

Le Conseil fédéral soumet pour approbation subséquente aux Chambres fédérales les engagements urgents qu'il a décidés seul ou avec l'assentiment de la Délégation des finances.

Art. 34

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Präsident (Frick Bruno, Präsident): Wir behandeln gemäss dem Vorschlag des Kommissionspräsidenten Artikel 28 und Artikel 34 an dieser Stelle gemeinsam.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Artikel 28 und 34 gehören bezüglich ihrer politischen und rechtlichen Grundthematik zusammen, weshalb es sich in der Tat aufdrängt, sie gemeinsam zu behandeln. Bei Artikel 28 geht es um die Dringlichkeit bei Verpflichtungskrediten. Artikel 34 handelt demgegenüber von der Dringlichkeit bei Zahlungskrediten - oder wie die Marginalie sagt - von den "dringlichen Nachträgen". Es besteht hier eine politisch wesentliche Differenz zwischen dem Bundesrat sowie der ständerätlichen Finanzkommission einerseits und dem Nationalrat andererseits. Deshalb werden uns die beiden Artikel nun etwas länger beschäftigen. Der Entscheid des Nationalrates kam mit 88 zu 67 Stimmen zustande.

Worum geht es? Nach geltendem Recht kann der Bundesrat im Falle von Dringlichkeit sowohl Zahlungs- als auch Verpflichtungskredite selbstständig oder wenn immer möglich mit Zustimmung der Finanzdelegation beschliessen. In allen Fällen ist das Geschäft den eidgenössischen Räten zur nachträglichen Genehmigung zu unterbreiten. Diese nachträgliche Genehmigung ist für Nachträge, also für Zahlungskredite, ausdrücklich in Absatz 2 von Artikel 34 festgehalten.

Bei den Verpflichtungskrediten fehlte bisher eine entsprechende Regelung. In der Praxis wich man indessen auch hier nie von dieser nachträglichen Genehmigung ab. Der Antrag Ihrer Kommission zu Artikel 28 Absatz 2 ist nichts anderes als die Fixierung dieser bestehenden Praxis durch den Gesetzgeber. Das Genehmigungsverfahren verdeutlicht, dass der Bundesrat und die Finanzdelegation eine aus besonderem Grund vom Gesetzgeber treuhänderisch übertragene Aufgabe wahrnehmen. Natürlich kann nicht ausgeschlossen werden, dass das Parlament bei der nachträglichen Genehmigung unter einem Sachzwang steht. An der Tatsache, dass Bundesrat und Finanzdelegation in solchen Fällen dem Parlament Rechenschaft ablegen und für die gefassten Beschlüsse politischeVerantwortung übernehmen müssen, ändert dies jedoch nichts.

Damit ist gesagt, dass es zwischen dem Antrag des Bundesrates und demjenigen Ihrer Kommission weder bei Artikel 28 noch bei Artikel 34 eine inhaltliche Differenz gibt.

Bundesrat und Kommission wollen am geltenden Dringlichkeitsverfahren festhalten. Demgegenüber hat der Nationalrat beschlossen, dem Bundesrat jede Möglichkeit zu dringlichen Kreditbeschlüssen zu nehmen. Gemäss Nationalrat soll in Zukunft die Finanzdelegation bei Dringlichkeit bis zu einem Betrag von einem halben Prozent der budgetierten Einnahmen abschliessend zuständig sein. Das sind gegenwärtig rund 250 Millionen Franken.

Diese Regelung gilt bei Verpflichtungskrediten und bei Voranschlagskrediten, die nicht durch einen Verpflichtungskredit gedeckt sind. Ist der Voranschlagskredit durch einen Verpflichtungskredit gedeckt, so gilt die Zuständigkeit der Finanzdelegation unabhängig von der Höhe des Betrages. Über Kreditbewilligungen, die von dieser Regelung nicht gedeckt sind, entscheidet die Bundesversammlung; dies gegebenenfalls in einer besonders einzuberufenden ausserordentlichen Session.

Der Nationalrat bevorzugt im Vergleich zur heutigen Regelung also eine neue Konzeption. Der Bundesrat wird ausgeschaltet, die Finanzdelegation erhält eine abschliessende, teilweise betragsmässig beschränkte Zuständigkeit. Die nachträgliche Rechenschaftsablegung im Parlament entfällt. Gegebenfalls ist dieses zu einer ausserordentlichen Session einzuberufen.

Ausgangspunkt der politischen Diskussion in unserer Finanzkommission bildete die Sentenz: Not kennt kein Gebot. Wohl dürfte es so sein, dass ein wesentlicher Teil der heute im Dringlichkeitsverfahren beschlossenen Kredite die Schwelle von rund 250 Millionen Franken nicht überschreitet. Es sind jedoch durchaus Situationen denkbar, wo über höhere Beträge beschlossen werden muss und die Zeit zur Ausarbeitung einer Botschaft, zur Vorberatung in den Kommissionen und zur abschliessenden Diskussion und Beschlussfassung in den beiden Räten, aufgeboten zu einer ausserordentlichen Session, nicht ausreicht oder wo die Einberufung zu einer Sondersession aus inhaltlichen Gründen überhaupt nicht sinnvoll ist.

Es darf auch festgestellt werden, dass sich die heutige Regelung über Jahrzehnte bewährt hat. Die Finanzdelegation macht von der Möglichkeit des Dringlichkeitsrechtes nur sehr zurückhaltend Gebrauch. Im Zweifel verweigert sie die Zustimmung. Die nachträgliche Genehmigung aller Dringlichkeitsentscheide durch das Parlament entfaltet hier eine Art positive Vorwirkung. Es ist durchaus möglich, dass eine abschliessende Zuständigkeit gemäss der Fassung des Nationalrates sogar zu einer unerwünschten, grosszügigeren Praxis führen könnte.

Wir sind uns wohl alle bewusst, dass wir ohne die Causa Swissair die heutige Diskussion nicht führen würden. Ihre Finanzkommission lehnt es ab, wegen dieses umstrittenen Falles eine sinnvolle, bewährte Regelung abzuändern und damit - dies ist aus politischer Sicht das Entscheidende - ohne Not für besondere, heute nicht überblickbare Fälle in der Zukunft die Handlungsfähigkeit der staatlichen Organe einzuschränken.

Dies festgestellt, hat sich die Kommission mit der Verfassungsmässigkeit des bisherigen und nun vom Bundesrat erneut beantragten Dringlichkeitsrechtes befasst und sich in diesem Zusammenhang auch die Frage gestellt, ob der Bundesrat bei schwerer Not allenfalls auch ohne Regelung im FHG selbstständige Finanzbeschlüsse fassen könnte. Aus der entsprechenden Diskussion mit dem Departement, gestützt durch eine Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz, ergab sich, dass es sich beim beantragten Dringlichkeitsverfahren um eine mit Artikel 167 der Bundesverfassung zu vereinbarende Konkretisierung auf Gesetzesstufe handelt, die nicht in den Kerngehalt der parlamentarischen Finanzkompetenz eingreift. In der bekannten staats- und verfassungsrechtlichen Literatur wird die Verfassungsmässigkeit nicht angezweifelt.

Die Kommission liess sich zusätzlich davon überzeugen, dass der Bundesrat nach vorherrschender Lehre ohne ein gesetzlich geregeltes Dringlichkeitsverfahren, auch in den Fällen nach Artikel 185 der Bundesverfassung betreffend die äussere und die innere Sicherheit, von sich aus weder Verpflichtungen eingehen noch Ausgaben tätigen könnte. Eine Regelung auf Gesetzesstufe ist somit angebracht. Sie bringt für den gegebenen Fall die notwendige Klarheit.

Zusammengefasst ergibt sich somit, dass das beantragte, aus dem bisherigen Recht übernommene Dringlichkeitsrecht bei einer vernünftigen, vom Grundsatz der Subsidiarität geprägten Anwendung ein flexibles und zweckmässiges Instrument darstellt, auf das auch in der Zukunft unseres Erachtens keinesfalls verzichtet werden sollte.

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Eine Bemerkung aus der Sorge über die Handlungsfähigkeit der Eidgenossenschaft heraus - Herr Kommissionspräsident, ich bitte Sie, mir das nachzusehen -: In der Diskussion in der Kommission habe ich mir erlaubt, zu Artikel 185 der Bundesverfassung eine andere Meinung zum Ausdruck zu bringen, und im Protokoll ist das nicht genügend wiedergegeben. Darum sehe mich gezwungen, das hier zu tun.

Worum geht es bei Artikel 185? Es geht dort um die Kompetenz des Bundesrates, Massnahmen für die äussere und die innere Sicherheit zu treffen. Dort wird unter anderem vorgesehen, dass der Bundesrat aus diesem Grunde und in entsprechenden "Notlagen" Massnahmen treffen dürfe, seien es Verordnungen, seien es Verfügungen. In meinem Verständnis, aber auch in meinem Verständnis der Literatur, ist die Rechtslage so, dass sich diese Bestimmung nur auf die Ausscheidung der Kompetenzen zwischen Bundesversammlung und Bundesrat bezieht, dass also der Bundesrat im Bereich der inneren und der äusseren Sicherheit bei entsprechender Notlage handeln darf und in dieser Kompetenz auch Ausgaben tätigen bzw. Verpflichtungskredite beschliessen darf. Selbstverständlich ist der Bundesrat dabei an die Verfassung gebunden, z. B. die Grundrechte oder die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen. Diese Kompetenz besteht, und es ist mir wichtig, dass diese Diskussion hier nicht abgeschnitten wird.

David Eugen · Mit-M · Ständerat · St. Gallen · Christlichdemokratische Fraktion

Zur Klärung möchte ich dem Kommissionspräsidenten noch eine Frage zum Begriff der nachträglichen Genehmigung und zu deren Rechtswirkung stellen. Wenn ich es richtig verstehe, ist die Regelung gemäss Artikel 28 Absatz 1 in der Fassung des Bundesrates bezüglich der Rechtsgültigkeit des Ausgabenbeschlusses definitiv, es gibt an diesem Beschluss also nachher nichts mehr zu rütteln. Das heisst, man kann insbesondere nicht von Dritten Mittel zurückverlangen oder die Rechtsgültigkeit dieses Beschlusses infrage stellen, sodass die nachträgliche Genehmigung, die in Absatz 2 enthalten ist, also eigentlich nur eine politische Meinungsäusserung ist, die aber keine Rechtswirkung erzeugt.

Ich möchte einfach, dass wir das ganz klar wissen, denn auch im Fall Swissair war es ein Diskussionspunkt, was diese nachträgliche Beschlussfassung und die Diskussion darüber überhaupt für eine Bedeutung haben. Persönlich finde ich es fraglich, ob es gut ist, wenn eine nachträgliche politische Nichtgenehmigung erfolgt. Man kann sich fragen, was das dann bedeutet, auch für die Öffentlichkeit. Es ist sicher eine Desavouierung der Organe, die gearbeitet haben, nämlich eine Desavouierung des Bundesrates und der Finanzdelegation, ohne dass es eine Rechtswirkung hat.

Ich wäre dankbar, wenn man das Verhältnis zwischen Artikel 28 Absatz 1, wo eigentlich der rechtsgültige Entscheid geregelt wird, und Artikel 28 Absatz 2, der regelt, wo das nochmals politisch diskutiert wird, nochmals klar erläutert.

Schweiger Rolf · Mit-M · Ständerat · Zug · Freisinnig-demokratische Fraktion

Die von Herrn David gestellte Frage hat uns auch beschäftigt. Es ist sicher mit ihm einig zu gehen, dass dann, wenn aufgrund eines Beschlusses das Geld bereits ausgegeben wurde oder eine unumkehrbare Verpflichtung eingegangen wurde, eine allfällige Nichtgenehmigung nur deklamatorischen Charakter hätte.

Nun muss man sich aus der Situation und aufgrund der Gegebenheiten, welche eine solche Notsituation auslösen könnten, vorstellen, dass vom Bund sehr häufig für irgendetwas Garantien abgegeben werden müssten. Beispielsweise hätte eine Genehmigung bzw. eine Nichtgenehmigung bei Wirtschaftskrisen oder bei was auch immer - wo Unsicherheitselemente entstünden, wo Sicherheit nur herbeigeführt werden könnte, wenn eine Garantie abgegeben würde - auch eine unmittelbar materielle Wirkung. Ich glaube, deshalb hat Absatz 2 über das rein Politische hinaus auch einen juristischen Sinn.

Schmid-Sutter Carlo · Mit-M · Ständerat · Appenzell I.-Rh. · Christlichdemokratische Fraktion

Für mich ist jetzt die Unsicherheit endgültig. Worin besteht, Herr Kollege Schweiger, die juristische Konsequenz einer Nichtgenehmigung? Ich bin der Auffassung, dass man beim Legiferieren die Worte so wählen soll, wie sie üblicherweise gewählt werden. Eine nachträgliche Genehmigung hat in meinem ganzen Erfahrungsbereich bezüglich des eidgenössischen Rechtes wenig konstitutive Wirkung. Aber eine nachträgliche Nichtgenehmigung hat eine konstitutive Wirkung. Betrachten Sie die Genehmigung von kantonalem Recht durch den Bund: Die Nichtgenehmigung hat zur Konsequenz, dass wir in den Kantonen das Recht nicht mehr anwenden dürfen. Bis zur Genehmigung dürfen wir es anwenden. Wenn im Gesetzestext "zur nachträglichen Genehmigung" steht, gehe ich davon aus, dass die Verweigerung der Genehmigung durch die Bundesversammlung das Geschäft kassiert. Ex tunc oder ex nunc? Das ist zu untersuchen. Was heisst dann ex tunc? Was heisst ex nunc? Ich glaube nicht, dass wir hier eine sorgfältige Legiferierung vor uns haben. Die ganze Geschichte ist meines Erachtens etwas unklar. Es bleibt auf alle Fälle eine Differenz bestehen, und man wird noch einmal über die Bücher gehen können.

Ich bin nicht Mitglied der Kommission. Artikel 28 Absatz 2 ist natürlich aufgrund der ganzen Swissair-Geschichte politisch die brisanteste Bestimmung. Da sage ich noch ein Wort zu Herrn Kommissionspräsident Lauri: Wenn die Kommission nicht gewillt ist, sich "nur" wegen dieses einen Mals dieser ganzen Diskussion ernsthaft anzunehmen, dann muss ich Ihnen sagen, dass ich das nicht ganz verstehen kann. Denn bis zu jenem einzigen Mal hat sich keine einzige Finanzdelegation das Recht herausgenommen, solche Beträge überhaupt zu sprechen. Weil man einmal eine Grenze überschritten hat, ist die ganze Geschichte überhaupt diskutiert worden. Was, wenn sich eines Tages die Finanzkommission oder die Finanzdelegation das Recht herausnimmt, über 10 Milliarden Franken zu befinden?

Ich bin der Auffassung, dass das ein allzu grosser Blankocheck ist. Man muss jetzt hier keinen Antrag stellen. Man kann abstimmen, wie man will, das geht noch einmal in die Differenzbereinigung. Aber ich glaube, hierzu müssten wir uns schon noch etwas mehr Gedanken machen. Das Vertrauen, das ich seinerzeit in die Finanzdelegation hatte, ist nicht mehr so grenzenlos wie einstmals. Nicht wegen des materiellen Gehalts der Entscheidung - die trug ich auch mit -, sondern wegen der Kompetenzattraktion, die die Finanzdelegation damals veranstaltete und die ein Mass überschritt, das ich als erwartbar betrachtet hatte.

Daher ist, so meine ich, Artikel 28 Absatz 2 materiell und formal noch einmal gründlich anzuschauen.

Fünfschilling Hans · Mit-M · Ständerat · Basel-Landschaft · Freisinnig-demokratische Fraktion

Wenn Kollege Schmid Carlo meint, der berühmte Swissair-Entscheid sei der einzige Entscheid in dieser Grössenordnung gewesen, dann irrt er. Ich wiederhole die Beispiele, die ich genannt habe, als wir in diesem Rat das letzte Mal darüber diskutiert haben.

Kurz nach dem Swissair-Entscheid kam ein anderer Entscheid zustande; dort ging es um eine vorläufige Deckung, um die Gewährleistung einer Garantie, in der Höhe von 2 Milliarden Dollar, also von über 3 Milliarden Franken. Dort ging es darum, dass die gesamte schweizerische Luftflotte, also nicht nur die Swissair, gegroundet gewesen wäre, wenn diese Deckung nicht ausgesprochen worden wäre. Die Deckung war befristet, bis die entsprechenden Versicherungsbedingungen wieder hergestellt sein würden. Aber die schweizerischen Flugzeuge hätten ohne diese Deckung gewisse Länder nicht mehr überfliegen dürfen. Diese Deckung wurde gesprochen und galt einige Wochen, bis das wieder abgelaufen war; die entsprechende Garantie wurde in einem Nachtragskredit vom Parlament nachträglich bewilligt.

Das ist auch ein Beispiel für das, was Kollege Schweiger gesagt hat: Es wäre durchaus möglich gewesen, dass die Bundesversammlung diese Deckung abgelehnt hätte; dann hätten unsere Flugzeuge vom nächsten Tag an einfach nicht mehr fliegen können. Es wäre absolut möglich gewesen, nachträglich zu sagen: Nein, wir wollen diese Garantie nicht sprechen.

Es gibt noch einen dritten Fall, ich komme auf ihn zu sprechen. Diese drei Fälle sind die einzigen Fälle, in denen diese 250 Millionen Franken in den letzten Jahren überhaupt überschritten worden wären.

Der dritte Fall war die Garantie bzw. ein kurzfristiger Kredit von 350 Millionen Franken über die Weltbank an die Bundesrepublik Jugoslawien. Diese Ausleihe war von uns aus notwendig, weil wir ja immer noch eine besondere Stellung bei der Weltbank haben. Das heisst, wir sind die Lead Nation in einer Gruppe von Nationen, und wenn in diesen Nationen irgendein Liquiditätsbedarf entsteht, schaut man auf den Leader dieser Gruppe. Deshalb hat man für etwa 14 Tage diesen Kredit von 350 Millionen Franken gesprochen.

Ich habe diese Beispiele damals vorgebracht, um zu fragen: Wollt ihr - die Leute, die damals dagegen waren - deswegen die Bundesversammlung einberufen, für diesen Überbrückungskredit einerseits oder für diese Garantieleistung andererseits? Aber das Beispiel der Garantieleistung ist ausser dem Swissair-Fall der einzige real existierende Fall, in dem über einen Betrag in Milliardenhöhe entschieden worden ist. Da wäre eine nachträgliche Umkehrung eines Beschlusses durchaus in der Kompetenz der Bundesversammlung gewesen. Das zur Klarstellung.

Schweiger Rolf · Mit-M · Ständerat · Zug · Freisinnig-demokratische Fraktion

Ich bin mir bewusst, dass es angesichts dieser Uhrzeit problematisch ist, sich nochmals zu melden. Aber es geht um eine für unser Land in entscheidenden Situationen möglicherweise ganz entscheidende Frage.

Wir Juristen haben die Tendenz zu meinen, dass jede denkbare sich stellende Frage juristisch auch bewältigt werden könne. Diese Auffassung teile ich in dieser Absolutheit nicht. Bei der Frage, die wir hier diskutieren, geht es um Notsituationen. Notsituationen von vornherein zu definieren und zu definieren, was sie sein könnten, ist nicht möglich. Wir können einzig ein Gremium bestimmen, das befugt ist, in Notsituationen situativ richtig zu handeln; das können wir tun. Wenn wir der Auffassung sind, dass es Situationen gibt, die zeitlich eine so kurzfristige Handlung bedingen, dass es nur ein kleines Gremium tun kann, dann bejahen wir die Möglichkeit, dass es solche Situationen gibt, und die Möglichkeit, dass wir solche Situationen auch tatsächlich beheben wollen.

Nun muss diesem Gremium auch die Befugnis zuerkannt werden, situativ zu entscheiden, welche Massnahme notwendig ist. Diese Massnahme kann darin bestehen, dass man eine rechtlich mehr oder weniger unumkehrbare Situation schafft, z. B. Geld ausgibt oder sich definitiv verpflichtet. Sie kann, der Verhältnismässigkeit entsprechend, aber auch andere Massnahmen beinhalten, so z. B. Garantien auszusprechen. Je nachdem stellt sich die Frage, welche Konsequenz sich aus der späteren Genehmigung bzw. Nichtgenehmigung ergibt. Diese Unschärfe des Gesetzes und die Erkenntnis, dass wir diese akzeptieren müssen, sind gleichzeitig identisch mit der Bejahung der Frage, dass wir Notsituationen auch tatsächlich regeln und in allen denkbaren Situationen die Voraussetzungen dafür schaffen wollen, dass solche Notsituationen behoben werden können.

Marty Dick · Mit-M · Ständerat · Tessin · Freisinnig-demokratische Fraktion

On a déjà eu cette discussion et j'ai déjà eu l'occasion d'exprimer mon opinion: je ne peux que la rappeler.

Je trouve que cette compétence que l'on donne à la Délégation des finances est une solution que je qualifierai de bâtarde. La Délégation des finances n'est pas une autorité législative, c'est un organe du Parlement, qui exerce une surveillance. Lui demander d'approuver un acte qui relève en soi de la compétence du Parlement n'est pas correct. J'estime que si on applique le droit d'urgence, c'est au gouvernement d'exercer sa compétence. Le fait de vouloir impliquer la Délégation des finances, c'est une dilution des responsabilités, "eine Verwässerung der Verantwortung", qui est, selon moi, illicite et qui "sort" des rôles institutionnels des autorités. Donc lorsqu'il y a droit d'urgence, on doit prévoir que ce soit le gouvernement qui décide et qui rende compte ensuite devant les chambres. Mais cette implication de la Délégation des finances est une solution qui n'est institutionnellement pas correcte.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Kommission war sich bewusst, dass das die politische Hürde dieser Vorlage ist. Es besteht kein Zweifel, dass darüber noch weitere Diskussionen zu führen sind. Sie sehen das jetzt gerade anhand des letzten Votums, des Votums von Kollege Marty, der noch einmal eine neue Lösung ins Feuer geschickt hat. Diese ist insbesondere auch im Nationalrat diskutiert worden. Damit ist aufgezeigt, welches das politische Spannungsfeld ist.

Ich bin Kollege Schweiger für seine Ausführungen zur Wirkung von Artikel 28 Absatz 2 dankbar. Ich teile diese Auffassung. Es wird im Einzelfall festzustellen sein, was die Wirkung einer nachträglichen Nichtgenehmigung ist. Ich persönlich kann mir vorstellen, dass beispielsweise im Bereich der Verpflichtungskredite, soweit sie noch nicht engagiert sind, auf ein Geschäft zurückgekommen werden kann, wenn die Genehmigung des Parlamentes ausbleibt, und dass in andern Fällen, wo Drittwirkungen entstanden sind, diese nachträgliche Genehmigung einzig einen politischen Charakter hat.

Ich lege noch Wert darauf, festzustellen, dass Artikel 28 Absatz 2 nichts anderes ist, als was im meines Erachtens eher problematischeren Bereich der Zahlungskredite in Artikel 34 seit Jahren oder vielleicht seit Jahrzehnten Gesetz ist und zu keinen Problemen geführt hat.

Ein letztes Wort zu Kollege Pfisterer, der eine andere Auslegung der entsprechenden Verfassungsbestimmung präsentiert hat. Die Kommission ist dieser Frage noch einmal gründlich nachgegangen. Was ich hier präsentiert habe, hat sich bei diesen Abklärungen als die klar vorherrschende Meinung in der Rechtslehre herausgestellt. Wir haben schon in der Kommission festgestellt und stellen heute ein weiteres Mal fest, dass Kollege Pfisterer in dieser Frage eine abweichende Meinung hat.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Zum Faktischen gibt es eigentlich nicht mehr viel zu sagen; wir haben diese Diskussion früher im Zusammenhang mit parlamentarischen Vorstössen auch schon geführt. Damals hat man auf die Fälle hingewiesen, die sich ereignet haben. Einige hat Herr Fünfschilling aufgezählt. Andere sind früher passiert, wie z. B. bei der Finanzierung der Arbeitslosenversicherung, wo man anlässlich der Einführung der Versicherung vergass, die entsprechenden Mittel zur Verfügung zu stellen. Die Finanzdelegation hat dann das zusammen mit dem Bundesrat gemacht.

Auch als die erste grosse Asylwelle auf die Schweiz zukam, standen keine Mittel zur Verfügung, aber es waren Menschen da. Dann hat man mit diesem Instrument - in Absprache zwischen Bundesrat und Finanzdelegation - diese Kredite gesprochen.

Ich glaube, dass man - ganz abgesehen von den juristischen Fragen - jetzt feststellen darf, dass der Bundesrat und die Finanzdelegation, wenn solche Notsituationen entstehen, selbstverständlich nicht einfach Willkür walten lassen, sondern da gibt es zweifellos enge Prinzipien. Das erste und oberste Prinzip in Notsituationen muss es sein, dass sich der Bundesrat an die Verfassung hält, dass er die Verfassungsnähe sucht, dass er Werte gegeneinander abwägt, die in der Verfassung verankert sind. Die Verfassung ist auch in der Notsituation das oberste Prinzip. Dann gibt es ein zweites Prinzip, das anzuwenden ist, nämlich das pflichtgemässe Ermessen. Der Bundesrat ist an dieses Ermessen gebunden. Er darf nicht Willkürentscheide treffen. Dann gilt drittens das Prinzip der Subsidiarität. Es muss klar sein, dass nichts und niemand anders in dieser Notsituation zu Hilfe kommen kann als die Eidgenossenschaft via ihre Organe.

Im Rahmen dieser Prinzipien muss sich das bewegen, worüber Sie jetzt juristisch diskutiert haben. Im Fall der Swissair hätte es durchaus die Möglichkeit gegeben - ich sage das in Richtung von Herrn Carlo Schmid -, diesen Kredit nachträglich nicht zu genehmigen. Das wäre durchaus möglich gewesen. Dann hätte einfach der Bund für den Schaden aufkommen müssen, der entstanden wäre, wenn man die Verträge, die vom Bundesrat und von der Finanzdelegation beschlossen worden waren, im Nachhinein wieder hätte kündigen müssen. In diesem Sinne hat das Parlament auch betreffend solche Notsituationen später durchaus die Möglichkeit, darauf zurückzukommen, zu korrigieren, einzugreifen, wenn man auf die Folgen aufmerksam macht. Wenn das keine Folgen gehabt hätte, wäre es kein Notfall gewesen.

Die Diskussion hier hat gezeigt, dass verschiedene Konstrukte möglich sind. Der Bundesrat hat Ihnen mit Artikel 28 ein solches vorgeschlagen. Die Kommission des Ständerates hat dann einen Absatz 2 angefügt, dem der Bundesrat zustimmen konnte, weil er - wie es der Kommissionspräsident gesagt hat - die Übernahme eines Artikels aus dem bisherigen Finanzhaushaltgesetz beinhaltet. Somit erschien dem Bundesrat diese Kombination als eine mögliche Plattform zur Lösung dieses heiklen und schwierigen Problems für unser Land.

Wenn Sie Artikel 28 gemäss dem Antrag Ihrer Kommission zustimmen, so entsteht ohnehin eine Differenz zum Nationalrat. Diese Diskussion wird dann dort vielleicht auch zum zweiten oder dritten Mal zu führen sein. Der Bundesrat ist der Meinung, dass es nützlich ist, sie so lange zu führen, bis man in dieser Frage eine Einigung erzielt. Denn - Herr Schweiger hat es mit Recht gesagt - es ist für unser Land eine sehr zentrale Frage, wie wir mit Notsituationen umgehen wollen.

Ich empfehle Ihnen schon aus Gründen der Schaffung einer Differenz, der Kommission zuzustimmen.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 29

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Nationalrat will mit der Terminierung auf Ende August mehr Zeit für die parlamentarische Vorbereitung des Budgets gewinnen und damit die Einflussmöglichkeit des Parlamentes erhöhen. Das ist an sich zu begrüssen. Die Folge wäre, dass der Bundesrat die Botschaft vor den Sommerferien verabschieden müsste. Dass dies möglich wäre, kann nicht ausgeschlossen werden. Es sind jedoch Fälle denkbar, wo es zu Schwierigkeiten kommen könnte. Die Aktualität des Budgets könnte leiden, sodass mit Nachmeldungen gearbeitet werden müsste, was nicht im Sinne einer effizienten Parlamentsarbeit liegt.

Nach Auffassung der Kommission soll es bei der heutigen Lösung bleiben; gemäss Artikel 142 des Parlamentsgesetzes hat der Bundesrat dem Parlament das Budget zwei Monate vor Beginn der Session zu unterbreiten, in der es behandelt werden soll. Entscheiden wir hier gemäss Bundesrat, wie von der Kommission beantragt, so bereinigen wir damit gleichzeitig die Differenz bei Artikel 65, Änderung bisherigen Rechtes, beziehungsweise bei Artikel 142 Absatz 1 des Parlamentsgesetzes.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 30

Antrag der Kommission

Abs. 1

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Abs. 2, 3

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 4

In der Botschaft zum Voranschlag gibt der Bundesrat eine Übersicht über die einzelnen Budgetpositionen, die er gegenüber dem Vorjahr neu eingeführt, aufgehoben, getrennt oder zusammengelegt hat.

Art. 30

Proposition de la commission

Al. 1

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Al. 2, 3

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 4

Dans le message sur le budget, le Conseil fédéral présente un aperçu des diverses positions budgétaires, qu'il a nouvellement introduites, supprimées, séparées ou réunies depuis l'année précédente.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Nationalrat möchte das Budget mit einer summarischen Planbilanz komplettieren. Die Kommission liess sich von Bundesrat und Verwaltung überzeugen, dass der Nutzen einer summarischen, hoch aggregierten Bilanz mit geringer Gliederungstiefe den Erstellungsaufwand nicht rechtfertigen würde. Deshalb haben wir uns für die Version gemäss Bundesrat entschieden.

Auch bei Artikel 30 Absatz 4 gibt es eine Differenz zum Nationalrat. In welchem Umfang das Parlament die Budgethoheit tatsächlich wahrnehmen kann, hängt unter anderem stark von der Spezifikationstiefe bei den einzelnen Krediten ab. Ein Kredit darf nur für den Zweck verwendet werden, der mit der Bewilligung festgelegt wurde. Absatz 4 stellt sicher, dass das Parlament in einer zusammenfassenden Übersicht über alle vom Bundesrat vorgenommenen Änderungen orientiert wird. Damit werden Mehrjahresvergleiche erleichtert, was der Effizienz der parlamentarischen Arbeit entgegenkommt.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 31-33

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 35

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Proposition de la commission

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der einzige Unterschied zwischen der Fassung des Bundesrates und jener des Nationalrates besteht darin, dass der Buchstabe b über die dringlichen Nachträge beim Nationalrat weggelassen wurde. Das ist folgerichtig, denn im Konzept des Nationalrates für Kreditgewährung auf dem Dringlichkeitsweg gibt es keine Nachträge, die der Bundesversammlung nachträglich mit der Staatsrechnung zur Genehmigung zu unterbreiten sind.

Im Gegensatz zum Nationalrat haben wir uns vor wenigen Minuten anders entschieden, und deshalb müssen wir auch hier gemäss Bundesrat entscheiden.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 36-41

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 42

Antrag der Kommission

Abs. 1

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 2

Sie kann im Sinne einer Leistungssteuerung Planungsgrössen für die Kosten ....

Art. 42

Proposition de la commission

Al. 1

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 2

Elle peut, dans la perspective d'une gestion des prestations, fixer des objectifs ....

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Kommission beantragt Ihnen, die Formulierung gemäss Bundesrat, "im Rahmen der Globalbudgets", zu ersetzen durch "im Sinne einer Leistungssteuerung". Damit soll deutlicher als mit dem bundesrätlichen Antrag betont werden, dass über die Festlegung der Planungsgrössen für die Kosten und Erlöse durch das Parlament auf die Leistungsseite Einfluss genommen werden kann. Auf die Erwähnung des Globalbudgets kann ohne Verlust verzichtet werden, da dieser Bezug selbstverständlich ist.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 43-47

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 48

Antrag der Kommission

Abs. 1

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Abs. 2

Der Bundesrat regelt die Einzelheiten. Er konsultiert vorgängig die Finanzkommissionen.

Abs. 3

Er setzt sich für harmonisierte Rechnungslegungsstandards von Bund, Kantonen und Gemeinden ein.

Art. 48

Proposition de la commission

Al. 1

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Al. 2

Le Conseil fédéral règle les détails. Il consulte préalablement les Commissions des finances.

Al. 3

Il s'engage pour l'harmonisation des normes de présentation des comptes de la Confédération, des cantons et des communes.

Art. 63

Antrag der Kommission

Abs. 1, 2

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 3

Streichen

Art. 63

Proposition de la commission

Al. 1, 2

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 3

Biffer

Präsident (Frick Bruno, Präsident): Wir behandeln Artikel 48 zusammen mit Artikel 63.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Finanzkommission ist der Auffassung, dass die Nennung eines bestimmten, durch eine aussenstehende Organisation definierten Standards nicht in ein Bundesgesetz gehört. In Artikel 48 Absatz 1 wird in der vom Bundesrat und von der Kommission gewählten Formulierung berücksichtigt, dass sich - wie in der Botschaft des Bundesrates ausgeführt - die Rechnungslegung des Bundes zwar an den Ipsas-Normen orientiert, dass es aber nicht sinnvoll wäre, diese integral zu übernehmen. Die Ipsas-Normen sind noch nicht vollständig entwickelt; sie werden sich in Zukunft - wie andere Rechnungslegungsstandards auch - ständig weiter verändern. Schon heute ist klar, dass die Ipsas und die Bestimmungen über die Schuldenbremse nicht vollständig kompatibel sind.

Die Konsultationspflicht in Artikel 48 Absatz 2 soll den Einfluss des Parlamentes im Rahmen seiner Budgethoheit verstärken. Der von der Kommission neu eingefügte Artikel 48 Absatz 3 geht auf eine Ergänzung durch den Nationalrat in Artikel 63 Absatz 3 zurück. Das hier vom Nationalrat verlangte Engagement des Bundes zugunsten von harmonisierten Rechnungslegungsstandards verdient grundsätzlich Unterstützung. Wir haben den Gedanken übernommen, terminologisch überarbeitet und mit der Platzierung in Artikel 48 an der systematisch richtigen Stelle eingefügt. Im Gegenzug kann dann Artikel 63 Absatz 3 gestrichen werden.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 49-53

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 54

Antrag der Kommission

Abs. 1

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 2

Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates

Art. 54

Proposition de la commission

Al. 1

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 2

Adhérer au projet du Conseil fédéral

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Mit Artikel 54 soll die Möglichkeit geschaffen werden, unter gewissen Voraussetzungen finanzielle Leistungen von Dritten im Rahmen der angewandten Forschung oder aufgrund von Kooperationsverträgen über Abrechnungskonten ausserhalb der Erfolgsrechnung abzurechnen. Damit erhält eine seit sehr langer Zeit bestehende Praxis mit einem schon heute bestehenden Ausweis in der Staatsrechnung ihre klare Rechtsgrundlage.

Missbräuche aus der bestehenden Regelung sind nicht bekannt. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Vorschlag des Bundesrates, es sei hinsichtlich Verfahren und Voraussetzungen für den Abschluss solcher Aufträge das Einvernehmen mit der Finanzdelegation herzustellen, angesichts der beschränkten praktischen Tragweite der Bestimmung ausreicht. Wie in anderen wichtigen Fragestellungen auch, soll die Finanzdelegation in ihrem Entscheid frei sein, ob sie eine Konsultation der Eidgenössischen Finanzkontrolle für unabdingbar hält oder nicht. Der unabhängigen Finanzkontrolle steht es in jedem Fall frei, wie sie die Arbeit der Finanzdelegation im Nachhinein beurteilen will.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 55, 56

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 57

Antrag der Kommission

Abs. 1-3

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 4

Streichen

Art. 57

Proposition de la commission

Al. 1-3

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 4

Biffer

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Absatz 4 wurde vom Nationalrat aufgrund eines Einzelantrages mit einem Stimmenverhältnis von 79 zu 73 in den Gesetzentwurf aufgenommen. Ihre Kommission beantragt Ihnen dessen Streichung. Es ist anzuerkennen, dass die Umsetzung des Grundsatzes "Ein Vorhaben - eine führende Verwaltungseinheit" zu mehr Transparenz und allenfalls auch zu effizienteren Abläufen und stärkeren Priorisierungen in der Aufgabenerfüllung führen kann. Auf der anderen Seite ist auch klar, dass in der Praxis gewisse Projekte verschiedenen Beurteilungs- und Führungsmechanismen unterliegen können, was eine Zuordnung zu verschiedenen Verwaltungseinheiten rechtfertigt.

Bundesrat Merz überzeugte die Kommission mit seinem Hinweis, das Finanzhaushaltgesetz regle die Instrumente; die Frage, wo eine Aufgabe anzusiedeln sei, sei im Rahmen der Verwaltungsreform anzugehen und zu entscheiden. Das Problem sei erkannt, die Bearbeitung aufgegleist.

Aus diesem Grund verzichtete die Kommission auf die Übernahme dieser etwas themenfremden Bestimmung in das Finanzhaushaltgesetz.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 58-62

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Präsident (Frick Bruno, Präsident): Artikel 63 wurde gemeinsam mit Artikel 48 behandelt.

Art. 64

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 65 Ziff. 1 Art. 25

Antrag der Kommission

Abs. 1

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Abs. 3

Sie legt in Kreditbeschlüssen den Zweck und die Höhe der Kredite fest. Ausserdem kann sie darin die Rahmenbedingungen der Kreditverwendung, den zeitlichen Ablauf der Projektverwirklichung und die Berichterstattung durch den Bundesrat näher regeln.

Art. 65 ch. 1 art. 25

Proposition de la commission

Al. 1

Adhérer à la décision du Conseil national

Al. 3

Elle fixe dans les décisions de crédit le but et le montant du crédit. Elle peut en outre y définir les conditions-cadres de l'utilisation de celui-ci, le calendrier de la réalisation du projet et le compte rendu du Conseil fédéral.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Aufnahme eines neuen Absatzes 3 in Artikel 25 des Parlamentsgesetzes liegen die folgenden Überlegungen zugrunde: In der Regel ist es notwendig und hinreichend, wenn im Kreditbeschluss die Zweckbestimmung des Verpflichtungskredites und der Höchstbetrag festgelegt werden. Soll der Kreditbeschluss zeitlich beschränkt werden, so ist dies zusätzlich ausdrücklich zu beschliessen. Selbstverständlich ist, dass sich sowohl die einzugehenden Verpflichtungen als auch die durch solche Verpflichtungen ausgelösten Zahlungen auf eine materiellrechtliche Grundlage zu stützen vermögen.

Darüber hinaus hat sich in der Praxis fallweise das Bedürfnis ergeben, im Kreditbeschluss zusätzlich normative Bestimmungen über Modalitäten und Auflagen einzufügen, die bei der Beanspruchung des Kredites zu beachten sind. Solche Nebenbestimmungen liegen innerhalb der Finanzhoheit der eidgenössischen Räte und dürfen daher im Rahmen eines einfachen Bundesbeschlusses verabschiedet werden. Hingegen wäre es nicht zulässig, mit dieser Erlassform in Bereiche einzugreifen, die der Gesetzgebung vorbehalten sind. Unzulässig wäre es etwa, mit dem Kreditbeschluss die gesetzlich festgelegten Beitragsvoraussetzungen anzupassen.

Der neue Absatz 3 nimmt das erwähnte Bedürfnis auf und bringt mehr Rechtssicherheit in einen Bereich, der in der Vergangenheit von Zeit zu Zeit immer wieder zu Diskussionen Anlass gab. Aus Gründen der Gesetzessystematik gehört er nicht ins FHG, sondern ins Parlamentsgesetz, weshalb wir darüber hier bei Artikel 65 betreffend die Änderung bisherigen Rechtes legiferieren.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 65 Ziff. 1 Art. 93a

Antrag Reimann

Titel

Einigungsantrag bei Verpflichtungskrediten

Text

Bei einem Bundesbeschluss über einen Verpflichtungskredit, der aus mehreren einzeln spezifizierten Krediten besteht, stellt die Einigungskonferenz zu jeder einzelnen verbliebenen Differenz einen Einigungsantrag, über den gesondert abgestimmt wird. Wird ein Antrag abgelehnt, so wird der einzelne Kredit gestrichen.

Art. 65 ch. 1 art. 93a

Proposition Reimann

Titre

Proposition de conciliation concernant les crédits d'engagement

Texte

Lorsqu'un arrêté fédéral porte sur un crédit d'engagement subdivisé en plusieurs crédits distincts, la Conférence de conciliation dépose une proposition de conciliation pour chaque divergence qui subsiste. Ces propositions de conciliation sont soumises au vote séparément. En cas de rejet, le crédit concerné est supprimé.

Art. 65 Ziff. 1 Art. 94

Antrag der Kommission

Unverändert

Antrag Reimann

Titel

Einigungsantrag beim Voranschlag und bei Nachträgen

Text

Bei einem Bundesbeschluss über den Voranschlag oder über einen Nachtrag stellt die Einigungskonferenz zu jeder einzelnen verbliebenen Differenz einen Einigungsantrag, über den gesondert abgestimmt wird. Wird ein Antrag abgelehnt, so gilt derjenige Beschluss aus den dritten Beratungen, welcher den tieferen Betrag vorsieht.

Art. 65 ch. 1 art. 94

Proposition de la commission

Inchangé

Proposition Reimann

Titre

Proposition de conciliation concernant le budget et ses suppléments

Texte

Lorsqu'un arrêté fédéral porte sur le budget ou l'un de ses suppléments, la Conférence de conciliation dépose une proposition de conciliation pour chaque divergence qui subsiste. Ces propositions de conciliation sont soumises au vote séparément. En cas de rejet, est réputée adoptée la décision prise en troisième lecture qui prévoit la dépense la moins importante.

Präsident (Frick Bruno, Präsident): Wir behandeln diese Bestimmungen gemeinsam.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Bei Artikel 94 besagt die Fahne, die Kommission wolle am geltenden Recht festhalten. Ich schlage vor, dass Herr Reimann anschliessend seinen Antrag begründet und ich im Nachgang dazu Stellung nehme.

Die neuen Absätze 1 und 2 von Artikel 94 des Parlamentsgesetzes über die Differenzregelung beim Voranschlag und bei den Nachtragskrediten waren im Nationalrat stark umstritten. Der Entscheid fiel schliesslich mit 93 zu 65 Stimmen.

Obwohl in Ihrer Kommission während der Debatte vorerst unterschiedliche Meinungen vertreten wurden, fiel der Entscheid schliesslich sehr deutlich zugunsten des geltenden Rechtes beziehungsweise der Position des Bundesrates und damit gegen die neue Bestimmung des Nationalrates aus. Einerseits wurde argumentiert, der Vorteil des neuen Absatzes 1 gemäss Nationalrat stelle sicher, dass ein verfassungsmässiges Ergebnis resultiere. Es gehe darum, ausdrücklich festzuhalten, dass sich auch die Einigungskonferenz nicht über die Schuldenbremse hinwegsetzen könne. Andererseits sprach man sich dafür aus, die Handlungsfreiheit der Einigungskonferenz möglichst wenig einzuschränken. In einer von der Kommission angeforderten Stellungnahme zur Verfassungsmässigkeit des Entscheides des Nationalrates befand das Departement, eine Verfassungswidrigkeit der neuen Bestimmung sei nicht ersichtlich.

Persönlich gehe ich davon aus, dass die in der Bundesverfassung verankerte und in den Artikeln 13 bis 18 des neuen FHG konkretisierte Schuldenbremse in klarer Weise auch für die Arbeit und den Antrag der Einigungskonferenz gilt. So gesehen bringt der vom Nationalrat eingefügte neue Absatz nichts anderes als die Bestätigung eines ohnehin bestehenden Zustandes. Ob diese Bestätigung nötig ist und ob man sie will, präsentiert sich damit als eine politische Frage, meines Erachtens ohne direkte materielle Auswirkung.

Ihre Kommission hat ein zusätzliches Regelungsbedürfnis verneint, und sie will deshalb am geltenden Recht festhalten.

Reimann Maximilian · Mit-M · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Ich begrüsse es, dass ich beide Anträge gemeinsam begründen kann; sie betreffen ja gemeinsam die Differenzbereinigung bei Finanzgeschäften, die im Parlamentsgesetz geregelt ist.

Das Parlamentsgesetz ist bekanntlich noch sehr jung und steckt immer noch - um einen Ausdruck aus der Automobilindustrie zu gebrauchen - in der Phase des Eingefahrenwerdens. In den letzten beiden Sessionen hatten wir es mit zwei aktuellen Differenzbereinigungsfällen zu tun, die zumindest Anlass zur Frage gegeben haben, ob die jetzige Regelung optimal sei oder ob es nicht doch noch bessere gäbe.

Im einen Fall - ich habe das Anliegen bereits letzte Woche bei der Behandlung des geänderten Rüstungsprogramms aufgegriffen - geht es um die Differenzregelung bei Verpflichtungskrediten. Das wird von meinem ersten Antrag, demjenigen zu Artikel 93a, abgedeckt. Danach müsste beim Scheitern eines einzelnen, klar spezifizierten Teilkredits - im konkreten Falle ging es um die beiden Transportflugzeuge - nicht der Gesamtkredit als abgelehnt gelten, sondern eben nur jene Position, über die sich die beiden Räte nicht einigen konnten. Die ganze Übung mit dem geänderten Rüstungsprogramm 2004 hätten wir uns somit ersparen können.

Der andere Fall geht zurück auf den Antrag der Einigungskonferenz zum Budget 2005. Wir erinnern uns: Umstritten war damals, nach je drei Beratungen in beiden Räten, nicht nur die Position Pro Helvetia, sondern es gab auch noch andere Vermittlungsvorschläge der Einigungskonferenz. Nach dem Pro-Helvetia-Nein des Ständerates galten dann überall die tieferen Beiträge als angenommen, was nicht immer dem Willen der beiden Räte entsprach. Damit müssen allfällige Korrekturen, wenn wir diese vornehmen wollen, nun mühsam auf den Weg des Nachtragskredites geschickt werden.

Mit einer Motion vom 1. März 2005 verlangt nun Nationalrat Dominique de Buman mit 18 Mitunterzeichnern - grösstenteils aus der CVP-Fraktion - eine Regeländerung bei der Differenzbereinigung beim Budget. Danach soll die Einigungskonferenz dem Plenum nicht mehr einen Gesamtantrag zu allen verbliebenen Differenzen stellen, sondern gesonderte Anträge zu jeder einzelnen Differenz.

Auf Anregung des Sekretärs der Staatspolitischen Kommission, die ja für das Parlamentsgesetz in seiner vollen Substanz zuständig ist, habe ich das Anliegen von Herrn de Buman in diesen Antrag zu Artikel 94 aufgenommen. Sinn und Zweck meines Antrages liegen in erster Linie darin, dem Nationalrat im richtigen Moment zu signalisieren, ob der Ständerat hier ebenfalls Handlungsbedarf ortet. Lehnen Sie den Antrag ab, wird der Nationalrat die Motion de Buman wohl auch gleich beerdigen können; nähmen Sie ihn an, hätten wir in Artikel 94 bzw. zu Absatz 2 in der Version des Nationalrates eine Differenz zum geltenden Recht geschaffen. Der Nationalrat könnte sich dann vertieft mit dem Anliegen befassen.

Nun aber zurück zu Artikel 93a und zum Einigungsverfahren bei Verpflichtungskrediten: Das Scheitern eines gemeinsamen Verpflichtungskredites wegen Nichteinigung der Räte bei einer Einzelposition führt, wie wir eben beim Rüstungsprogramm 2004 gesehen haben, zu einem administrativen Leerlauf, wenn der nicht bestrittene Teil dann erneut als Vorlage eingebracht werden muss. Das war mit dem sogenannten geänderten Rüstungsprogramm 2004 der Fall. Das ganze parlamentarische Verfahren musste erneut durchgeführt werden, was Zeit und Geld gekostet hat. Zudem ist es meines Erachtens nicht sachlogisch, dass die Ablehnung einer spezifizierten Einzelkreditposition, die in keinem Zusammenhang mit anderen Einzelkrediten steht, infolge Uneinigkeit der Räte zur Ablehnung des gesamten Verpflichtungskredites führt. Wenn beim Rüstungsprogramm 2004 nach der Version meines Antrages, nach dem neuen Artikel 93a des Parlamentsgesetzes, vorgegangen worden wäre, dann wären einfach die beiden Transportflugzeuge gestrichen worden, und alle anderen unbestrittenen Kreditpositionen wären genehmigt gewesen. Deshalb glaube ich, dass mein Antrag zu Artikel 93a des Parlamentsgesetzes gegenüber dem Ist-Zustand sowohl sachlich eine Verbesserung als auch formal eine Vereinfachung bringen wird.

Pfisterer Thomas · Mit-M · Ständerat · Aargau · Freisinnig-demokratische Fraktion

Worum geht es in diesem Antrag? Es geht in meinem Verständnis um die Gleichstellung der beiden Kammern schlechthin und um die Vorzüge unseres Konkordanzsystems. Wo liegt die Ausnahme von der Gleichstellung der Kammern beim Budget?

1. Beim Budget kann sich ein Rat allein durchsetzen und sogar taktieren, weil beim Budget eine Ausnahme besteht. Das Budget müssen wir erlassen. Wir stehen sachlich und zeitlich unter Druck. Es geht um die Effizienz des Staates.

2. Zeitlich sind die Positionen im Budget in der Regel auf ein Jahr beschränkt.

3. Die Regelung im Gesetz entspricht im Wesentlichen noch dem Ausgleichsgebot in der Verfassung; sie ist zumindest "schuldenbremsenfreundlich".

4. Beim Budget besteht meist kein derartiger Sachzusammenhang, dass man nicht bei einzelnen Posten etwas tiefer einfahren kann.

5. Wir haben beim Budget noch den Ausweg über die dringlichen Ausgabenbeschlüsse des Bundesrates, die wir in Artikel 28 und 30 FHG soeben beschlossen haben.

Beim Verpflichtungskredit, den der Antragsteller im Blick hat, liegen die Dinge ganz anders. Da ist keine Ausnahme vom Gleichstellungsprinzip der beiden Kammern nötig. Da ist erstens keine Pflicht, kein sachlicher und zeitlicher Druck; zweitens gibt es definitionsgemäss in der Regel keine Beschränkung auf ein Jahr; drittens gibt es keine Rechtfertigung durch das finanzpolitische Ausgleichsgebot und die Schuldenbremse; viertens besteht beim Verpflichtungskredit unter Umständen ein Sachzusammenhang, sodass man nicht einen Posten herausbrechen kann, ohne das Ganze in Frage zu stellen; und schliesslich kann man bei den Verpflichtungskrediten nicht auf Dringlichkeitsrecht des Bundesrates ausweichen.

Zurück zur ersten Bemerkung. Für mich lautet die Frage: Wie ernst meinen wir es mit der Gleichstellung von Nationalrat und Ständerat? Soll ein Rat einfach Nein sagen dürfen? Wollen wir diese Negativpositionen in unserem Parlament, in unserem Staate stärken? Ist es nicht gerade der Sinn des Konkordanzsystems, dass wir uns zu positiven Lösungen zusammenraufen? Das Wort "gesamthaft" ist der Schlüssel des ganzen Systems! Wenn wir den Antrag Reimann nicht ablehnen, dann gefährden bzw. erschweren wir den Weg zu positiven Verständigungslösungen. Wir verzichten auf den Konsensdruck und damit auch auf Effizienz und Handlungsfähigkeit des Parlamentes in unserem Land.

Ich hätte grosse Bedenken, diesem Antrag zu folgen, und bitte Sie, ihn abzulehnen.

Gentil Pierre-Alain · Mit-M · Ständerat · Jura · Sozialdemokratische Fraktion

Je n'ai pas besoin de m'exprimer très longtemps parce que je partage le point de vue que vient de défendre Monsieur Pfisterer. J'estime que la proposition qui est faite par notre collègue Reimann à l'article 93a encourage l'entêtement au lieu d'encourager la discussion.

Monsieur Reimann a raison de souligner que l'épisode que nous avons vécu à propos du dernier crédit d'armement (04.036 Programme d'armement 2004) avait quelque chose d'un peu particulier, puisque, pour des raisons tout à fait opposées, deux groupes politiques représentés aux Chambres fédérales ont refusé un objet précis, ce qui a conduit à un rejet global. Je comprends la réaction de notre collègue: c'est vrai que l'exercice a été un peu choquant - et il a fallu corriger par la suite.

J'aimerais cependant faire remarquer à notre collègue Reimann que ce genre de situation est tout à fait exceptionnel. Au contraire, lors de la procédure d'élimination des divergences - on le vit avec le budget, mais vous le vivrez encore demain matin lorsqu'on discutera du programme d'allègement budgétaire 2004 -, une pression est exercée sur chacune des chambres pour qu'elle aille à la rencontre de l'autre, qu'elle fasse un geste ou qu'elle manifeste une certaine compréhension, au risque de voir couler l'ensemble du bateau.

Or je crains, Monsieur Reimann, que votre proposition n'exacerbe les défauts inverses. Si l'on vous suit, l'aspect négatif de votre proposition est qu'elle favorise l'entêtement. Si une chambre ne veut absolument pas transiger et entend défendre son point de vue jusqu'au bout, alors elle fait "couler" la ligne budgétaire qui lui déplaît.

Si on prend, comme le permet votre autre proposition (art. 94), le soin de fractionner le budget en autant d'éléments qu'on désire avoir de sujets de discussion, on arrive pratiquement à un droit de veto d'une des chambres sur l'autre. Il me paraît tout à fait contraire à l'esprit de nos institutions et au bicaméralisme que de pousser les deux chambres à s'entendre et à faire des compromis sous la menace du classement de l'objet traité!

Si on prend l'exemple du programme d'allègement budgétaire 2004 que nous sommes en train de discuter et à propos duquel il y a des divergences claires entre la Chambre des cantons et le Conseil national sur des objets très précis, il suffirait alors que notre chambre dise: "On a une position; il n'y a même plus besoin de réunir la commission; on défendra ça jusqu'au bout. Et à la fin, ou bien le Conseil national se ralliera, ou bien l'objet coulera!"

Le seul épisode que nous avons vécu du crédit d'armement précité ne justifie pas un tel changement institutionnel. Il me semble que les propositions Reimann sont une réaction à un épisode effectivement tout à fait discutable, mais qu'elles sont excessives. Les propositions Reimann portent en elles des dangers qui sont encore plus importants et qui vont conduire à une situation de blocage entre les deux chambres.

Je vous propose de les éviter en rejetant les propositions Reimann.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Es tut mir Leid, dass ich hier derart viele Ausführungen machen muss, aber ich glaube, es geht angesichts der Materie nicht anders.

Hierzu kann ich Ihnen jetzt allerdings keine Meinung der Finanzkommission präsentieren, sondern nur meine persönliche, und sie wurde eigentlich durch die Voten des Kollegen Pfisterer und letztlich auch von Kollege Gentil schon weitgehend vorweggenommen. Soweit es an mir liegt, muss ich Ihnen beantragen, diese beiden Anträge Reimann abzulehnen.

Zuerst zum Antrag bezüglich Verpflichtungskredite: Dort ist es so - Kollege Pfisterer hat darauf kurz hingewiesen -, dass es verschiedene Fälle von einzelspezifizierten Krediten im Rahmen eines Gesamtkredites gibt. Ich entschuldige mich für die etwas technische Terminologie, aber es geht nicht anders. Es gibt solche, wie beispielsweise beim Rüstungsprogramm. Dort habe ich sehr viel Verständnis für den Antrag Reimann. Aber dann gibt es andere, wo zwischen den einzelnen Teilkrediten des Gesamtkredites ein innerer Zusammenhang besteht. Dort kommen wir mit der Formulierung von Kollege Reimann nicht weiter. Deshalb muss dieser erste Antrag abgelehnt werden.

Beim Voranschlag wurde zu Recht darauf hingewiesen, dass das heutige Verfahren mit der Einigungskonferenz sich dadurch auszeichnet, dass ein gewisser Druck zugunsten einer Verständigungslösung, eines Kompromisses über alle verbleibenden Pendenzen zwischen den beiden Räten, erzeugt werden soll. Dahinter steht der wichtige Grundsatz, dass in einem Zweikammersystem Beschlüsse nur zustande kommen sollen, wenn Nationalrat und Ständerat in ihren Entscheiden übereinstimmen. Wenn nun gemäss Antrag Reimann über jede einzelne Differenz gesondert abgestimmt werden könnte, würde dieser Druck wegfallen. Es käme in den Räten zu einer beschränkten Fortsetzung der im einzelnen bereits abgeschlossenen Budgetdebatte, allerdings mit einer wesentlichen Besonderheit - Kollege Gentil hat darauf hingewiesen -: Der Rat, der bei einer Differenz in der dritten Beratung den tieferen Betrag beschlossen hat, könnte diesen Entscheid immer durchsetzen. Die Gesamtschau, die dem heutigen Verfahren grundsätzlich innewohnt, ginge meines Erachtens verloren, und zusätzlich würde die Annahme des Antrages auch die Umsetzung der Schuldenbremse erschweren.

Ich verstehe persönlich die Beweggründe von Kollege Reimann, bitte aber, diese Thematik nicht hier, gestützt auf einen Einzelantrag, festzuschreiben, sondern das Anliegen in der zuständigen Kommission zu thematisieren und dort, sofern nötig, nach einer neuen Lösung zu suchen.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Ich kann am Schluss beginnen und Herrn Lauri unterstützen. Wir diskutieren hier ja nicht mehr das Finanzhaushaltgesetz, sondern das Parlamentsgesetz. Dieses Parlamentsgesetz ist ein neues Gesetz. Der Antrag, den Herr Reimann aus Erfahrung stellt, ist aufgrund dessen, wie es - besonders in der letzten Session - gelaufen ist, verständlich. Er sollte eigentlich via SPK wieder in eine Revision des Parlamentsgesetzes einfliessen, sofern man überhaupt gewillt ist, ein neues Gesetz bereits wieder einer Revision zu unterziehen, bevor man entsprechende Erfahrungen damit gemacht hat.

Was die Sicht des Bundesrates betrifft, muss ich Ihnen sagen: Der Antrag lag nicht vor, ich kann Ihnen deshalb die Meinung des Bundesrates dazu nicht sagen, sondern ich kann auch nur meine persönliche Auffassung wiedergeben; sie deckt sich mit jener der Vorredner.

Ich möchte insbesondere festhalten, dass beide Anträge Reimann eigentlich den Grundsatz der Gesamtbereinigung durchbrechen. Das ist ein Grundsatz, der bis jetzt zielführend und als Spielregel immer bekannt war; wenn man ihn durchbricht, sind damit Nachteile verbunden. Ich glaube, der grösste Nachteil wäre sicher, dass man dann in der Einigungskonferenz wieder die Debatte über einzelne umstrittene Budgetpositionen eröffnen könnte - in einer Phase, wo man eigentlich das Gegenteil will. Darin besteht die Gefahr, dass man den Gesamtzusammenhang verliert, dass man vielleicht einzelne Positionen herauspickt und dann über diese diskutiert und entscheidet und nicht mehr sagen kann, welches ihr Stellenwert im Gesamtbereich ist, besonders bei Gesamtkrediten.

Weil das alles nicht ganz klar ist, denke ich, dass Sie gut daran tun würden, die beiden Anträge Reimann abzulehnen. Im Gegensatz zu dem, was gesagt worden ist, ist das für mich nicht das Ende der Motion de Buman, sondern das könnte der Motion erst recht Auftrieb geben, damit diese Fragen dann dort noch einmal geprüft werden können. Ich wäre Ihnen dankbar, denn ich möchte einfach, dass wir das Finanzhaushaltgesetz - darum geht es ja jetzt - über die Ziellinie bringen. Es liegt mir sehr daran, dass wir möglichst schnell mit den wesentlichen Neuerungen dieses Gesetzes zu arbeiten beginnen können und dass wir diesen Teil hier in das Parlamentsgesetz einfügen.

Reimann Maximilian · Mit-M · Ständerat · Aargau · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Aus der Diskussion entnehme ich, dass hier offenbar für die Diskussion dieser Differenzbereinigung doch der falsche Ort gewählt worden ist. Ich sehe folgende Verfahrensmöglichkeit:

1. Die Motion de Buman 05.3021, welche mein Antrag zu Artikel 94 aufgreift, soll im Nationalrat behandelt werden. Dann kommt sie auch noch zu uns, und zwar über die richtige Kommission, die SPK.

2. Mit meinem Anliegen verfahre ich gleich. Es wäre ja falsch, es jetzt einfach hier über die Klinge springen zu lassen. Ich werde meine ursprüngliche Absicht in die Tat umsetzen und das Thema mit einer parlamentarischen Initiative zunächst einmal in der Kommission einbringen.

Ich ziehe meine beiden Anträge also zurück.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Herr Reimann hat seine beiden Anträge zurückgezogen.

Angenommen gemäss Antrag der Kommission

Adopté selon la proposition de la commission

Art. 65 Ziff. 1 Art. 142

Antrag der Kommission

Abs. 1

....

a. Unverändert

....

Abs. 4

Die Finanzkommissionen werden mit Hochrechnungen per 30. Juni und 30. September über das voraussichtliche Jahresergebnis informiert.

Art. 65 ch. 1 art. 142

Proposition de la commission

Al. 1

....

a. Inchangé

....

Al. 4

Les Commissions des finances sont informées, par un calcul approximatif, au 30 juin et au 30 septembre sur le résultat prévisible de l'exercice.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Der Unterschied zwischen dem Antrag der Kommission und der Fassung des Nationalrates bei Absatz 4 besteht darin, dass gemäss dem Nationalrat der Bundesrat diese Hochrechnungen verabschiedet; bei uns wird offen gelassen, welches Gremium die Hochrechnungen verabschiedet. Dahinter steckt der Gedanke, dass wir die Hochrechnungen, die sich immer durch eine beachtliche Unsicherheit auszeichnen, nicht ohne Not verpolitisieren und somit beim bisherigen Zustand bleiben möchten.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 65 Ziff. 1 Art. 143

Antrag der Kommission

Abs. 1

Unverändert

Abs. 2

Gliederung und Inhalt des Finanzplans verbinden die Sach- mit der Finanzplanung.

Art. 65 ch. 1 art. 143

Proposition de la commission

Al. 1

Inchangé

Al. 2

La structure et le contenu du plan financier font coïncider le programme législatif avec la planification financière.

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Gemäss bisherigem Recht wird der Bericht zum Finanzplan von der Bundesversammlung zur Kenntnis genommen. Der Nationalrat möchte das nun ändern und den Finanzplan vom Parlament genehmigen lassen.

Mit einem Beschluss auf Kenntnisnahme bestätigt die Bundesversammlung, dass sie vom Inhalt des Berichtes zum Finanzplan Kenntnis genommen hat, ohne jedoch dazu Stellung zu nehmen. Genehmigen bedeutet im Gegensatz dazu, dass man mit dem Inhalt einverstanden ist. Die Genehmigung umfasst das ganze vorgelegte Dokument, Änderungen in einzelnen Punkten sind ausgeschlossen. Wollte man auf einzelne Teile Einfluss nehmen, so müsste man über den Finanzplan beschliessen.

Nach kurzer Diskussion über diese Thematik kam Ihre Kommission zum Schluss, es sei nicht opportun, die hier mit dem Hinweis auf die drei Begriffe nur ganz kurz angetönte Problematik, die beim Erlass des Parlamentsgesetzes breit diskutiert wurde, im Rahmen der Totalrevision des Finanzhaushaltgesetzes neu zu thematisieren.

Deshalb möchten wir am geltenden Recht festhalten.

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Angenommen - Adopté

Art. 65 Ziff. 2

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Art. 65 ch. 2

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Art. 66

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Antrag Schweiger

Ziff. 1 Abs. 3

Überschreiten die dem Ausgleichskonto nach Artikel 16 Absatz 2 für die Jahre 2004-2006 gutzuschreibenden Beträge die im gleichen Zeitraum vorzunehmenden Belastungen, so wird der Kontostand per Ende 2006 auf Null zurückgesetzt.

Art. 66

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Proposition Schweiger

Ch. 1 al. 3

Si le montant des sommes à créditer au compte de compensation en vertu de l'article 16 alinéa 2 pour les années 2004-2006 dépasse celui des sommes à débiter pendant cette même période, le solde du compte sera ramené à zéro à fin 2006.

Schweiger Rolf · Mit-M · Ständerat · Zug · Freisinnig-demokratische Fraktion

Anlass für diesen Antrag ist die Jahresrechnung 2004. Als der Nationalrat das Finanzhaushaltgesetz beschloss, war ihm die Jahresrechnung 2004 noch nicht bekannt. Deshalb scheint es mir im Interesse der Sache schon deswegen angezeigt zu sein, meinem Antrag zuzustimmen, damit eine vom Nationalrat zu prüfende Differenz geschaffen wird.

Worum geht es? Es geht um die Schuldenbremse. Der Grundgedanke der Schuldenbremse besteht ja darin, dass man bezüglich Einnahmen und Ausgaben über verschiedene Konjunkturzyklen hinweg einen ausgeglichenen Haushalt haben soll. Dies kann man beim Budget vorausrechnen, aber die Schätzungen bleiben natürlich Schätzungen. Es wird immer so sein, dass beim Vorliegen der Rechnung Schätzfehler entdeckt werden. Das Prinzip der Schuldenbremse besteht nun darin, dass diese Fehlschätzungen dann, wenn sie positiv sind, Gegenstand einer Gutschrift im sogenannten Ausgleichsfonds werden und dann, wenn sie negativ sind, eine Belastung des Ausgleichsfonds darstellen.

Ich möchte Ihnen anhand der Rechnung 2004 ganz kurz sagen, wie das ganze System läuft: Im Jahre 2004 hatten wir Einnahmen von insgesamt 48,6 Milliarden Franken. Bei dieser Ausgangslage hätten wir Ausgaben in der Höhe von ebenfalls 48,6 Milliarden tätigen dürfen. Dazu kommt eine Korrektur durch den sogenannten Konjunkturfaktor, dieser betrug 0,4 Milliarden Franken im Jahre 2004. Wir hätten bei einer ordentlichen Anwendung der Schuldenbremse also 49 Milliarden Franken ausgeben dürfen. Dazu kam nun, dass das Parlament ausserordentliche Aufwendungen beschloss, nämlich in der Höhe von 1,1 Milliarden, sodass wir an sich 50,1 Milliarden Franken hätten ausgeben dürfen.

Wir haben nun aber 51,4 Milliarden Franken ausgegeben, also 1,3 Milliarden Franken mehr, als bei der ordentlichen Anwendung der Schuldenbremse zulässig gewesen wäre. Wenn die Schuldenbremse unverändert weiter gelten würde, wie sie am Anfang bestanden hat, hätten wir dem Ausgleichsfonds eine Belastung auferlegen müssen, und diese Belastung hätte 1,3 Milliarden Franken betragen. Nun ist aber Folgendes geschehen: Die Bundesversammlung hat zu Recht erkannt, dass die ordentliche Einführung der Schuldenbremse schon im Jahre 2004 nicht möglich war, und zwar deshalb, weil wir zu Recht davon ausgegangen sind, dass wir im Haushalt der Schweiz ein strukturelles Defizit haben. Wir haben beschlossen, dass wir dieses strukturelle Defizit in drei Schritten zurückführen: nämlich im Jahre 2004 um 3 Milliarden Franken, 2005 um 2 Milliarden Franken, 2006 um 1 Milliarde Franken. Im Jahre 2004 hätten wir zusätzliche Ausgaben in der Höhe von 3 Milliarden Franken machen können, sodass unser Ausgabenplafond an sich etwa 53,1 Milliarden Franken betragen hätte - die Zahl spielt keine grosse Rolle, ich weiss sie nicht mehr genau -, in Tat und Wahrheit haben wir nur 51,4 Milliarden Franken ausgegeben. Also haben wir 1,7 Milliarden Franken weniger ausgegeben, als wir gemäss der modifizierten und um die Strukturbereinigung berücksichtigten Schuldenbremse hätten auszahlen können. Nun sehen wir, dass wir bezüglich des strukturellen Defizites eine Fehlschätzung gemacht haben. Wir haben gemeint, es liege in der Grössenordnung von 3 Milliarden Franken; im Prinzip lag es aber bedeutend tiefer, nämlich bei 1,7 Milliarden Franken. Was ist nun geschehen? Wir sind von derjenigen Schuldenbremsenform ausgegangen, wie sie von uns beschlossen wurde, um die Bereinigung des strukturellen Defizites zu berücksichtigen. Die Folge davon ist, dass wir nun dem Ausgleichsfonds eine Gutschrift von 1,7 Milliarden Franken machen mussten, obwohl in Tat und Wahrheit an sich ein schuldenbremsenmässiges Defizit von 1,3 Milliarden Franken entstanden wäre.

Nun vertrete ich - zusammen mit einigen Mitgliedern der Finanzkommission - folgende Auffassung: Wir haben zu Recht die Schuldenbremse modifiziert, indem wir einen Abbaupfad beschlossen haben. Die Meinung ist nun, dass wir diese Ausnahmeregelung auch mit Bezug auf den Ausgleichsfonds konsequent durchführen müssten.

Wir sagen: Wir haben eine Ausnahmesituation bezüglich der Berücksichtigung des strukturellen Defizites, also machen wir doch auch eine Ausnahme beim Härtefonds, und zwar so: Wir sagen, dass die Dauer, während welcher die strukturellen Defizite heruntergefahren werden, drei Jahre beträgt. Also lassen wir den Ausgleichsfonds in dieser modifizierten Form auch nur drei Jahre laufen. Aber nach drei Jahren beginnen wir mit der Schuldenbremse in gewisser Art und Weise neu, indem wir kein strukturelles Defizit mehr berücksichtigen. Aber dann fahren wir auch mit dem Ausgleichsfonds neu, indem wir diesen wieder auf Null zurückführen. Also hätten wir eine in sich logische Zusammenführung dieser beiden Angelegenheiten.

Das hat eine gewisse praktische Bedeutung: Es ist möglich, dass auch in den Jahren 2005 und 2006 die strukturellen Defizite in Tat und Wahrheit kleiner sein werden, als angenommen wurde. Wenn das nun 1 Milliarde Franken pro Jahr wäre, dann hätten wir also im Jahre 2007 - also zu Beginn der neuen Periode der Schuldenbremse - eine Ausgleichsfondsgutschrift in der Grössenordnung von fast 4 Milliarden Franken, obwohl wir tatsächlich immer Defizite gehabt hätten. Wenn nun im Jahre 2007 beispielsweise ein Defizit entstünde, dann müssten wir dies nicht in den Folgejahren abbauen, wie dies die Schuldenbremse vorsieht, sondern könnten ganz praktisch diesen Ausgleichsfonds nehmen, wobei die Gutschrift in diesem Fonds letztlich nur aus "finanzieller Luft" bestehen würde.

Deshalb glaube ich, dass es unsere Aufgabe ist, in dieser Situation die Verfassungsbestimmung der Schuldenbremse auch bezüglich dieser möglichen Aushöhlung zu kompensieren und so zu beschliessen, was eigentlich auch dem Bürger bezüglich der Situation ab dem Jahre 2007 versprochen wurde.

Ich bin mir bewusst, dass diese Erklärungen furchtbar kompliziert sind, aber diese Komplexität der Ausführungen mag Sie jedenfalls dazu bewegen, meinem Antrag zuzustimmen, damit der Nationalrat überprüfen kann, ob ich Recht hatte. (Heiterkeit)

Lauri Hans · Mit-M · Ständerat · Bern · Fraktion der Schweizerischen Volkspartei

Die Kommission konnte sich mit diesem Antrag nicht auseinander setzen. Sie mögen sich aber vielleicht daran erinnern, dass ich Ihnen vor vierzehn Tagen bei der Behandlung der Rechnung hier genau diese Problematik vorgetragen habe. Ich persönlich bin davon überzeugt, dass die Argumentation von Kollege Schweiger richtig ist und dass wir im Interesse einer guten Finanzpolitik seinem Antrag zustimmen sollten.

Ich bitte Sie, das auch entsprechend zu tun.

Merz Hans-Rudolf · BR-M · Bundesrat · Appenzell A.-Rh.

Ich möchte es, wie Herr Schweiger, kurz machen. Wenn man mich in letzter Zeit fragte, wie man mit diesem Ausgleichskonto umgehe, sagte ich immer, solange wir den Abbaupfad hätten, gelte es nicht. Ich wäre ein schlechter Finanzminister, wenn ich eine andere Auskunft gegeben hätte. Damit hat Herr Schweiger Recht.

Ich empfehle Ihnen, seinem Antrag zuzustimmen

Frick Bruno · P-M · Ständerat · Schwyz · Christlichdemokratische Fraktion

Abstimmung - Vote

Für den Antrag Schweiger .... 16 Stimmen

(Einstimmigkeit)

Übrige Bestimmungen angenommen

Les autres dispositions sont adoptées

Art. 67

Antrag der Kommission

Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates

Proposition de la commission

Adhérer à la décision du Conseil national

Angenommen - Adopté

Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble

Für Annahme des Entwurfes .... 19 Stimmen

(Einstimmigkeit)

Präsident (Frick Bruno, Präsident): Mit 3 Enthaltungen ist das Quorum auf den Mann - und die Frau - genau erreicht, weil der Präsident nicht mitgestimmt hat.

Abschreibung - Classement

Antrag des Bundesrates

Abschreiben der parlamentarischen Vorstösse

gemäss Brief an die eidgenössischen Räte

Proposition du Conseil fédéral

Classer les interventions parlementaires

selon lettre aux Chambres fédérales

Angenommen - Adopté