Halte à l'extension rampante du champ d'application des conventions collectives aux entreprises d'autres branches

Texte déposé

Le SECO et le Conseil fédéral appliquent désormais une pratique qui consiste à étendre au moyen d'une déclaration de force obligatoire générale (DFOG) le champ d'application des conventions collectives de travail (CCT) au-delà de la branche directement concernée. C'est par exemple ce qui s'est passé le 13 décembre 2011 avec la convention collective nationale de travail (CCNT) de la branche du travail temporaire. C'est ce qui risque de se passer pour la CCNT de l'hôtellerie-restauration, avec des conséquences autrement plus graves puisqu'il est prévu d'étendre la convention à de nombreux secteurs étrangers à cette branche. Selon la législation en vigueur, la décision définitive appartient au Conseil fédéral. Comme cette décision a une large portée et qu'elle doit être prise avant la session d'été, la présente interpellation revêt un caractère urgent.

Le Conseil fédéral ne peut étendre le champ d'application d'une CCT que si les conditions fixées par la loi fédérale permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT) sont remplies. L'article 2 LECCT dispose notamment :

• que l'extension ne doit pas léser les intérêts d'autres branches économiques ;

• qu'elle doit tenir compte des intérêts des minorités ;

• que les employeurs et les travailleurs liés par la convention doivent respectivement former la majorité des employeurs et des travailleurs auxquels le champ d'application de la convention doit être étendu ;

• que la convention ne doit pas porter atteinte à la liberté d'association des employeurs.

Or, le Conseil fédéral, s'alignant sur les propositions du SECO, tend aujourd'hui à prononcer trop facilement l'extension des dispositions des conventions collectives. Sa décision du 13 décembre 2011 d'étendre le champ d'application de la CCNT du travail temporaire à des entreprises débordant largement du cadre de ce secteur a été très critiquée.

La situation est plus grave encore en ce qui concerne la CCNT du secteur de l'hôtellerie-restauration. Cette convention a été adoptée à une courte majorité par les employeurs de la branche. Il est prévu d'en étendre le champ d'application à des établissements dont le domaine d'activité va bien au-delà de ce secteur, plus précisément à tout établissement proposant des prestations de la restauration. Jusqu'à présent, la CCNT ne s'appliquait qu'aux entreprises de l'hôtellerie-restauration. Si son champ d'application était étendu, elle s'appliquerait également aux commerces disposant d'une petite cafétéria, aux maisons de retraite, aux hôpitaux, aux cantines, aux musées, aux magasins de stations-service, aux boulangeries, aux buvettes de campagne du type "Besenbeiz", et même aux livreurs de pizzas et aux échoppes kebabs. Le but est de préserver les structures de la restauration traditionnelle en tenant la bride haute à une concurrence fâcheuse et en assujettissant des milliers d'entreprises qui y échappaient jusqu'à présent au versement de cotisations obligatoires à différentes associations au titre des contributions aux frais d'exécution. Dans de nombreux établissements, deux CCT différentes seraient dès lors applicables : l'une régirait les collaborateurs qui fournissent des prestations de la restauration, l'autre régirait le reste du personnel. Ce serait intenable pour les entreprises concernées !

Cette pratique nouvelle en matière de DFOG ne fait pas que miner la liberté d'association. Elle est également indéfendable sous l'angle constitutionnel et simplement démocratique. L'extension considérable du champ d'application de la convention collective se fait en effet sans débat politique, sans aucune possibilité d'accès aux dossiers et sans aucun moyen de recours. De plus, la démarche du SECO ne respecte pas les droits de procédure fondamentaux garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), par la Constitution et par les règles du droit de la procédure régissant la consultation des dossiers et le droit d'être entendu, puisqu'aucun recours ne peut être formé contre les décisions d'extension du champ d'application des CCNT.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Quelles mesures prend-il pour s'assurer que les dispositions de la loi permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT) feront l'objet à l'avenir d'une application rigoureuse ?

2. Qu'a-t-il l'intention de faire pour que les droits de procédure fondamentaux (prévus par la CEDH, la Constitution et la loi sur la transparence) soient respectés dans le cadre d'une procédure de DFOG d'une CCT ?

3. Est-il d'accord pour considérer :

• qu'une CCT a vocation à s'appliquer à une branche professionnelle donnée et qu'elle n'a pas à être étendue aux entreprises d'une autre branche ?

• qu'il faut continuer de s'en tenir, dans l'intérêt de la sécurité du droit, à la systématique de la Nomenclature générale des activités économiques (NOGA) établie par l'Office fédéral de la statistique ?

4. Est-il également d'accord pour considérer qu'une DFOG est d'une portée telle qu'il est anormal qu'elle puisse être prononcée dans le cadre d'une simple procédure administrative excluant toute possibilité de recours ?

Avis du Conseil fédéral

Les conventions collectives de travail (CCT) jouent un rôle majeur dans les relations entre les partenaires sociaux et la réglementation des conditions de travail. Avec la libre circulation des personnes, cet instrument, notamment la pratique consistant à étendre le champ d'application d'une CCT par le biais d'une déclaration de force obligatoire générale, a gagné en importance. Rien n'a toutefois changé quant à l'interprétation et à l'application des dispositions légales pertinentes.

Le Conseil fédéral a étendu le champ d'application de la CCT de la branche du travail temporaire par son arrêté du 13 décembre 2011. Cet arrêté d'extension règle les rapports de travail entre les entreprises bailleuses de services et leurs employés qu'elles louent à des entreprises locataires de services. Cet arrêté d'extension n'est applicable qu'à la branche du travail temporaire et n'étend pas la CCT à d'autres branches.

La procédure de modification du champ d'application de l'extension de la convention collective nationale de travail (CCNT) pour les hôtels, restaurants et cafés est actuellement en cours. Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) a reçu de nombreuses oppositions à la demande d'extension et les a transmises aux parties contractantes de la CCNT en leur demandant de prendre position par écrit.

Le Conseil fédéral prend position comme suit sur les questions soulevées :

1. Le Conseil fédéral prend en compte les prescriptions de la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT ; RS 221.215.311) dans ses décisions et n'étend pas le champ d'application d'une CCT à des branches qui ne sont pas couvertes par ladite CCT. Il n'y a pas de nouvelle pratique en la matière.

2. La procédure d'extension du champ d'application d'une CCT est un type particulier de procédure législative auquel ni la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA ; RS 172.021) ni le droit constitutionnel d'être entendu ne sont applicables. Ainsi le Tribunal fédéral a-t-il retenu dans un arrêt de 1990 que la LECCT énonçait de manière exhaustive les droits en matière de procédure d'extension d'une CCT pour les personnes concernées par une extension. La loi leur donne la possibilité de déposer une opposition écrite et motivée. Elles n'ont pas de droit de participer de manière plus large à la procédure (arrêt du Tribunal fédéral du 15 juin 1990, dans Droit du travail et assurance-chômage, DTA, 1990, pp. 69ss.). En outre, la loi du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans ; RS 152.3) ne prévoit pas d'accès au dossier pendant la durée de la procédure d'extension puisque, en vertu de l'art. 8, al. 2, LTrans, l'accès aux documents officiels n'est autorisé qu'après la décision politique ou administrative dont ils constituent la base. Après la décision, les exceptions prévues par l'article 7 LTrans s'appliquent subsidiairement.

3.a. La LECCT exclut que le champ d'application d'une CCT soit étendu à d'autres branches économiques que celles représentées par les parties contractantes de la CCT. Il est en revanche en principe admis que l'extension s'applique à une partie d'une entreprise si la partie en question relève de la branche économique représentée par les parties à la CCT et qu'elle est en concurrence avec les entreprises régies par la CCT.

3.b. La "Nomenclature générale des activités économiques" (NOGA) peut être utile pour déterminer le champ d'application quant aux entreprises d'une extension. Elle ne peut toutefois pas en être le critère unique car le cercle des entreprises auxquelles une CCT s'applique dépend souvent des structures en expansion des parties à la CCT et en particulier de l'éventail des entreprises que représentent les associations d'employeurs. L'expérience a montré que cela ne recouvre pas toujours les définitions de la NOGA.

4. Comme exposé précédemment, l'extension du champ d'application d'une CCT est un type particulier de procédure législative. L'arrêté d'extension est un acte administratif qui ne constitue pas une décision au sens de l'art. 5, al. 1, PA parce qu'il a un effet général et abstrait sur le nombre (indéterminé et variable) de personnes auxquelles le champ d'application de la CCT est étendu. L'arrêté d'extension n'est donc pas une décision contre laquelle il est possible de recourir. La possibilité octroyée aux personnes concernées par une extension de faire opposition à la demande d'extension permet à ces personnes d'exposer leur point de vue, comme lors d'une consultation dans le cadre d'une procédure législative. Dans ses considérations, le Conseil fédéral prend position par rapport aux arguments avancés par les opposants.

Réponse du Conseil fédéral.