6 I 581
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Rubrum
99. Urtheil vom 29. Oktober 1880 in Sachen
Sachverhalt
A.
Am 7. Februar 1879 erliess der Regierungsrath des Kantons St. Gallen eine Verordnung betreffend Mobiliarleihge- \<äfte, in welcher das Geschäft des Leihens auf Mobiliarpfänder bedeutenden Beschränkungen unterworfen und unter staatliche Aufficht gestellt wurde. Insbesondere wurde bestimmt (Art. 1, 2 und 11 der citirten Verordnung), dass, wer ein Mobiliarleihgeschäft betreiben wolle, dafür mit einem Patente vom Regierungsrathe versehen fein müsse und dass ein derartiges Patent nur solchen Personen ertheilt werde, die volle Gewähr für polizeilich ffaglose Führung des Geschäftes bieten, sowie im Fernern, dass Pfandleihern, welche wiederholt wegen Missachtung 589 A, Staaterechtl. Entecheidg. IV. Abschnibt. Kanftonsverfassungendieser Verordnung bestraft worden seien, oder welche sich einer wucherischen Ausbeutung des Publikums \<uldig machen, das Patent vom Regierungsrathe entzogen werden könne.
B.
Rekurrent Josef Jakob Stocker wirkie ein solches Patent aus. Am 4. August 1880 beschloss indess der Regierungsrath des Kantons St, Gallen, in Betracht, dass die Geschäftsführung Stodcker's, welcher laut eigenem Zugeständnisse bei kleinern Darlehen gegen Hinterlage einen Zins bis auf 5 °/, per Monat zu beziehen pflege, augenscheinlich eine wucherishe Ausbeutung des Publikums involvire, in Anwendung von Art. 11 der Verordnung vom 7. Februar 1879, es sei dem À, Jakob Stocker das Patent für sein Mobiliarleihgeschäft entzogen.
C.
Gegen diesen Beschluss ergriff Josef Jakob Stockker den Refurs an das Bundesgericht, mit der Behauptung : Die Verordnung vom 7. Februar 1879 sei, weil dem Regierungsrathe jede Kompetenz zu deren Erlass mangle, verfassungswidrig. Nach Art, 43 und 51 der ſt. gallischen Kantonalverfassung nämlich sei nur der Grosse Rath als gesezgehende Behörde befugt, auf dem Gesesseswege allgemein verbindliche Bestimmungen zu erlassen, welche die Rechte und Pflichten der Privaten, der öffentlichen Genossenschaften, der Gemeinden und des Staates u. \. w. allgemein bestimmen, während dem Regierungsrathe nur Recht und Pflicht zustehe, die Gesetze und Beschlüsse des Grossen Rathes zu vollziehen. In Abschnitt 9 der Kantonsverfassung sei zudem das Prinzip der Trennung der Gewalten deutlih ausgesprochen. Durch Erlass der fraglichen Verordnung habe nun der Regierungsrath die ihm verfassungssmässig zugewiesenen Kompetenzen überschritten und in das Gebiet der legislativen Gewalt übergegriffen, da er in derselben ein bestimmtes Gewerbe in allgemein verbindlicher Weise zu reglementiren unternommen habe, wozu offenbar, wie auch die Vorgänge bei staatlicher Ordnung anderer Geschäftszweige, wie des Wirthschasts-, Versicherungsagenturen- und Auswanderungswesens, sowie des Hausir- und Marktverkehrs zeigen, nur der Gesessgeber befugt sei. Zudem set zu bemerken, dass die ſt. gallishe Gesetzgebung den Begriff des Wuchers nicht kenne, der Regierungsrath also durch § 11 der angefochtenen Verordnung einen neuen Rechtsbegriff geschaffen + habe und zwar ohne ihn näher zu bestimmen, was Unsicherheit in der Handhabung des Rechtes hervorrufen müsse, Üeberdem sei die angefochtene Verfügung des Regierungsrathes auch materiell unbegründet, da der Geschästsbetrieb des Rekurrenten, wie des Nähern ausgeführt wird, keineswegs auf wucherischer Ausbeutung des Publikums beruhe. Demgemäss werde Aufhebung der angesochtenen regierungsräthlichen Schlussnahme als verfassungswidrig beantragt.
D.
Einem Gesuche des Rekurrenten um einstweilige Sistirung der Ausführung seiner Schlussnahme vom 4. August 1880, da er im Falle sei, gegen den fraglichen Beschluss bei den zuständigen Bundesbehörden Beschwerde zu führen, hat der Regierungsrath des Kantons St. Gallen am 30. August 1880 entsprochen. In feiner Vernehmlassung auf die Rekursschrift dagegen trägt er auf Abweisung des Rekurses an, indem ex geltend mat: Die Verordnung vom 7. Februar 1879 sei von keiner Seite her angefochten worden und auch Rekurrent habe sich den Vorfhriften derselben durch Lösung des vorgeschriebenen Patentes freiwillig unterzogen. Der Regierungsrath sei übrigens in seiner Eigenschaft als oberste Polizeibehörde zu deren Erlass vollkommen kompetent gewesen, wie sich auch insbesondere aus der noch zu Recht bestehenden Bestimmung des Art, 193 des Polizei- \strafgesezbuches vom Jahre 1808 ergebe, welche dahin laute: „Durch gegenwärtiges Gesess bleibt der Regierung unbenommen, da, wo Zeitumstände, Vorfallenheiten, besondere Gewerbe u. |. w. Gefahren herbeiführen, wider welche durch vorliegendes Strafgesez nicht bereits hinlänglich vorgesorgt ist, diesfallsige zweckdienliche Anordnungen mit Strafbestimmungen gegen die Uebertreter festzustellen." Die Einwendungen des Rekurrenten sodann, dass speziell Art. 11 der fraglichen Verordnung durch die Schlussnahme des Regierungsrathes vom 4. August 1880 unrichtig angewendet worden sei, da eine wucherishe Ausbeutung des Publikfums uicht vorliege, seien einerseits unstihhaltig, anderseits entziehen sich dieselben der Kognition des Bundesgerichtes.
Erwägungen
1.
Rekurrent begründet feine Beschwerde aus einem doppelten Gesichtspunkte: “In erster Linie bestreitet er die Verfassungs- 524 A. Staatsrechtl, Entscheidg. IV. Abschnitt. Kantonsversassungenmässigkeit der vom Regierungsrathe des Kantons St. Gallen am 7. Februar 1879 erlassenen Verordnung, weil der Regierungsrath dur deren Erlass seine verfassungsmässigen Kompetenzen überschritten und in diejenigen der gesezgebenden Behörde eingegriffen habe, und greift demnach auch den zu seinen Ungunsten gefassten Beschluss des Regierungsrathes vom 4. August 1880, welcher diefe Verordnung zur Anwendung bringt, als verfassungswidrig an, In zweiter Linie sodann bestreitet er, dass durch den fraglichen Beschluss des Negierungsrathes der § 11 der Verordnung vom 7. Februar 1879 richtig angewendet worden sei.
2.
Was nun vorerst den letztern Beschwerdepunkt anbelangt, so entzieht sich derselbe, da es sich dabei überall nicht um Verlegung verfassungssmässig gewährleisteter Rechte, sondern lediglich um die richtige Anwendung des kantonalen Rechtes handelt, gemäss Art. 59 des Bundesgesetzes über Organisation der Bundesrechtspflege, der Kognition des Bundesgerichies, Dagegen ist das Bundesgericht zur Prüfung der Beschwerde in ersterer Richtung allerdings kompetent. Denn Rekurrent beschwert sich nicht etiva darüber, dass die angefochtene Verordnung den bundesverfassungsmässig gewährleisteten Grundsag der Gewerbefreiheit verlesse, worüber nach Art, 59 Ziff. 3 des Bundesgesetzes über Organisation der Bundesrechtspflege nicht das Bundesgericht, sondern der Bundesrath zu entscheiden hätte, sondern vielmehr darüber, dass durch Erlass und Anwendung der fraglichen Verordnung das fantonale Verfassungsrecht verlesst werde, bezw. der Regierungsrath dadurch in verfassungswidriger Weise in die Kompetenzen der gesessgebenden Behörde eingegriffen habe.
3.
Ist somit das Bundesgericht zu Beurtheilung der Beschwerde in der angegebenen Richtung allerdings kompetent, fo erscheint es dagegen als angemessen, den Rekurrenten mit derselben vorexst an die oberste kantonale Behörde, den Grossen Rath, zu verweisen. Denn :
a. Es kann keineswegs gesagt werden, dass Rekurrent dadurch, dass ex anfänglich gegen die Verordnung vom 7. Februar 1879 sich nicht beshwerte, sondern vielmehr sich derselben insoweit unterwarf, dass er das vorgeschriebene Patent lôëste, von vornherein darauf verzichtet habe, gegen eine weitergehende Anwen-
11.
Uebergriffe in das Gebiet der gesetzgebenden Gewalt, Æ° 99, 585 dung der Bestimmungen fraglicher Verordnung si zu beschweren, bezw. jede weitere Anwendung dieser Verordnung zum Vornherein anerkannt habe. Eine solche Folgerung wäre vielmehr durchaus ungerechtfertigt.
bh. Da somit die vorliegende Beshwerde materiell geprüft werden muss und es sich bei derselben in erster Linie um die Kompetenzen der gesetzgebenden Behörde des Kantons St. Gallen handelt, so muss es für das Bundesgericht von Wichtigkeit sein, die Auslegung zu kennen, welche diese Behörde den einschlägigen Bestimmungen der ſt. gallischen Kantonalverfassung gibt, wobei dann aber neben den vom Rekurrenten als verlesst bezeichneten Artikeln insbesondere auch der Art. 22 der Verfassung, wonach Beschränkungen der Gewerbefreiheit durch die Gesetzgebung festzustellen sind, in Betracht kommen muss.
c. Das Recht in derartigen Fällen, wo es si lediglich um Verletzung der Bestimmungen einer kantonalen Verfassung handelt, den Beschwerdeführer zunächst an die oberste kantonale Behörde zu verweisen, hat sih das Bundesgericht jederzeit gewahrt (vergl, z. B. Entscheidg. i. S. Niederer vom 17. September 1880), und es kann vorliegend um so weniger einem Bedenken unterliegen, von diesem Rechte Gebrauch zu machen, als der Regierungsrath des Kantons St. Gallen durch s.tnen Beschluss vom 30. August d. J. in eine einstweilige Sistirung seiner angefochtenen Schlussnahme vom 4. gl. M. eingewilligt hat, Demnach hai das Bundesgericht ertannt:
Auf den Rekurs wird zur Zeit nicht eingetreten, sondern der Rekurrent mit seiner- Beschwerde vorerst an den Grossen Rath des Kantons St, Gallen gewiesen.