8 I 68
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Rubrum
14. Urtheil vom 11. Februar 1882 in Sachen Stocker.
Sachverhalt
A.
Durch Entscheidung vom 29. Oktober 1880 (Entscheidungen Amiliche Sammlung °] S. 581) hat das Bundesgericht mit Bezug auf eine Beschwerde des Rekurrenten gegen einen Besluss des Regierungsrathes des Kantons St. Gallen vom 4. August 1880, wodurch ihm in. Anwendung des § 11 der regierungsräthlihen Verordnung betreffend die Mobiliarleihgeschäfte vom 7. Febxuar 1879 wegen wucherischex Ausbeutung des Publikums das Patent für Betreibung des Mobiliarleissgeschäftes entzogen wurde, erkannt, es werde auf den Rekurs zur Zeit nicht eingetreten , sondern der Rekurrent mit seiner Beschwerde vorerst an den Grossen Rath des Kantons St. Gallen verwiesen.
B.
Am 24. November 1881 fasste nun der Grosse Rath des Kantons St. Gallen über eine sachbezügliche an ihn gerichtete Beschwerde des Rekurrenten den Beschluss „in Betracht, dass die „Verordnung des Regierungsrathes, betreffend Mobiliarleihge- „\châste, vom 7. Februar 1879 durch die Nothwendigkeit hervor- „gerufen worden ist, bestehenden Uebelständen im Pfandleihwesen „ohne Verzögerung entgegenzutreten, dass mit Rüäsicht hierauf und „den Art. 193 des Strafgesezes vom 10. Dezember 1808 die „provisorische Regelung des Pfandleihwesens dur die genannte „Verordnung als mit Art. 22 der Verfassung nicht im Wider- „spruche stehend betrachtet wird, dass durch Erlass dieser Ver- „ordnung dem Gesessgebungsrecht des Grossen Rathes in keiner „Weise präjudizirt worden ist, dass die Aufstellung gesetzlicher „Bestimmungen gegen den Wucher in allen seinen Erscheinungsformen geboten erscheint :
1, Die Rekursbeshwerde wird abgewiesen.
2. Der Regierungsrath wird eingeladen, beförderlih einen „Gesebssesvorschlag über Strafbestimmungen gegen den Wucher „Und dabei insbesondere auch über den Betrieb von-Pfandleih- „anstalten einzubringen.“ (4, Durch Rekurs\<rift vom 3. Januar 1882 erneuerte nunmehr I, I. Stocker beim Bundesgerichte seinen im früsshern Rekursfalle gestellten Antrag um Aufhebung der regierungsräthlichen Verordnung vom 7. Februar 1879 sammt bezüglichem Beschlusse vom 4. August 1880, indem er zur Begründung zunächst auf seine Ausführungen im frühern Rekursfalle verweist und sodann beifügt : Im Grossen Rathe des Kantons St. Gallen haben sich über die Beschwerde verschiedene Méinungen geltend gemacht : Die Mehrheit der Petitionskommission habe die Beschwerde einfah desshalb abweisen wollen, weil der Grosse Rath die Verfassungsmässigkeit der angefochtenen Verordnung vom 7. Februar 1879, welche der laufenden Gesezessammlung einverleibt sei und über deren Erlass der Regierungsrath in seinem Amtsberichte für 1879 einlässlich Bericht erstattet habe, durch Genehmigung dieses Amtsberichtes bereits stillschweigend anerkannt habe. Die Minderheit der Petitionskommission dagegen habe die Beshwerde begründet erklären wollen. Dem gegetüber sei sliesslich vom Grossen Rathe ein individueller Antrag angenommen worden, wodurch zwar ver Rekurs abgewiesen, gleichzeitig aber der Regierungsrath eingeladen werde, einen Gesessesvorschlag über den Wucher und die Pfandleihanstalten vorzulegen. Es sei nun klar, dass die blos formelle Behandlung des Rekurses, wie die Mehrheit der Petitionskommission sie vorgeschlagen habe, jedenfalls unstatthaft sei; denn eine Verfassungsverletzung könne durch Aufnahme des betreffenden Erlasses in die Gesessesfammlung oder durch eine Art stillshweigender Genehmigung nicht geheilt werden; übrigens habe der Grosse Rath vor dem gegenwärtigen Rekursfalle gar keine Veranlassung gehabt, die Verfassungsmässigkeit der angefohtenen Verordnung materiell eingehend zu untersuchen. Dagegen hätte er dies nach dem Urtheile des Bundesgerichtes vom 29. Oktober 1880 beim Entscheide über die an ihn gerichtete Beschwerde thun sollen, Wenn der Regierungsrath zu Begründung seiner Kompetenz zum Erlasse der angefochtenen Verordnung \sich auf § 193 des Strafgesessbuches vom 10. Dezember 1808 berufe, so sei vorerst zu bemerken, dass dieser Artikel wohl
nur Zustände und Gewerbe im Auge habe, welche einen polizeiwidrigen, gemeingefährlichen Charakter haben, wie Gewerbe, welche gegen die feuerpolizeiliche Sicherheit, die Strassenpolizei u. ſt. w. verstossen, z. B. Pulverfabriken u. dgl., nicht dagegen Gewerbe wie das Pfandleihgewerbe. Jedenfalls aber sei Art. 193 cit,, insoweit er dem Regierungsrathe eine mit dem neuen Verfassungsrechte unvereinbare Kompetenz übertrage, durch die Kantonsverfassung vom 17. November 1861 aufgehoben worden. Nun sei aber nach Art. 43, 50 Titel 1X der Verfassung einzig der Grosse Rath gesehgebende Behörde und dürfen nach Art. 22 der Verfassung Beschränkungen der Gewerbefreiheit nux im Wege der Gesessgebung aufgestellt werden, so dass der Regierungsrath unzweifelhaft zum Erlasse der angefochtenen Verordnung nicht befugt gewesen sei. Daran könne felbstverständlih auch dadurch nichts geändert werden, dass der Grosse Rath in seinem Beschlusse die angefochtene Verordnung blos als provisorische Massnahme bezeichne; denn wenn dem Regierungsrathe zu deren Erlass die verfassungsmässige Kompetenz mangle, \o habe er sie überhaupt gar nicht, weder definitiv noch provisorisch, erlassen dürfen.
D.
In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde bemerkt der Regierungsrath des Kantons St. Gallen, indem er gleichzeitig auf seine Ausführungen im frühern Rekursfalle, sowie auf die Ausführungen der Majorität der grossräthlichen Petitionsfommission verweist, im Wesentlichen : Es sei durch den Beschluss des Grossen Rathes vom 24. November 1881 ausdrücklich anerkannt worden, dass Art, 193 des Polizeistrafgesehbuches von 1808 noch zu Recht bestehe, Demnach sei aber der Regierungsrath befugt, vorbehältlich späterer definitiver Regelung ver betreffenden Materien durch die Gesetzgebung, im Verordnungswege einstweilen Abhülfe gegen mit besonderen Gewerben u. dgl. verbundene Vebelstände zu schaffen. Dies habe der Grosse Rath unter Anderm auch schon in feiner Sitzung vom November 1873 mit Bezug auf die auf dem Gebiete der Lebensmittelpolizei in bedrohlicher Weise eingerissenen Uebelstände ausdrücklich anerkannt und es habe der Regierungsrath in Folge dessen am 24. Dezember 18783 eine Polizeiverordnung betreffend den Verkauf gefälschter, verdorbener oder ungesunder Lebensmittel erlassen, während das bezügliche Gesess erst am 4. Februar 1875 zu Stande gekommen sei, Die angefochtene Verordnung stehe daher mit den vom Rekurrenten als verlesst bezeichneten Verfassungsbestimmungen vollständig im Einklange, da sie eben lediglich eine Ausführung des Art. 193 des Polizeistrafgesehes von 1808 sei. Wenn nämlich Rekurrent behaupte, dass lettere Gesesszesbestimmung sich nur auf Gewerbe von gemeingefährlichem Charakter beziehe, welche Gefahren für Leben oder Gesundheit der Personen mit si bringen, so fei dies ofenhar unrichtig, vielmehr berechtige die fragliche Gesezesbestimmung die Regierung jedenfalls auch in Bezug auf solche Gewerbe, deren Betrieb Gefahren für das Eigenthum der Mitbürger herbeiführe, die erforderlihen Vorschriften provisorisch aufzustellen. Dazu gehören aber jedenfalls die Leihanstalten, welche fi, wenn unkontrolirt, erfahrungsgemäss als die schlimmsten Ausbeutungsinstitute zum Nachtheile namentlich der unbemittelten Bevölkerung erwiesen haben. Demnach werde auf Abweisung des ReÉurses angetragen.
Erwägungen
1.
Wenn das Bundesgericht in seiner Entscheidung. vom 29. Oktober 1880 den Rekurrenten mit seiner Beschwerde vorerst an den Grossen Rath des Kantons St. Gallen verwiesen hat, da es für das Bundesgericht von Wichtigkeit sei, die Auslegung zu kennen, welche diese Behörde den einschlägigen Bestimmungen der ſt. gallischen Kantonalverfassung gebe, so ist damit selbstver ständlich keineswegs ausgesprochen worden, dass die vom Grossen Rathe zu fällende Entscheidung für das Bundesgericht verbindli sei; vielmehr ist das Bundesgericht unzweifelhaft berechtigt und verpslichtet, die Frage der Begründetheit des Rekurses selhständig zu untersuchen und zu entscheiden.
2.
, In der Sache selbst sodann ist vor Allem klar, dass die Regierung des Kanton St, Gallen aus dem von ihr angerufenen Art. 193 des Polizeistrafgesessbuhes vom 10. Dezember 1808 feinenfalls Kompetenzen herleiten kann, welhe mit den Bestimmungen der Kantonsverfassung vom 17. November 1861 unvereinbar sind, dass vielmehr die angeführte Gesessesbestimmung, soweit sie mit der Kantonsverfassung in Widerspruch stehen sollte, durch letztere aufgehoben worden ist, wie denn auch die Schlussbestimmung der Verfassung ausdrülich die- bestehenden Gesetze und Verordnungen nur insoweit aufrecht erhält, als sie der Verfassung nict widersprechen.
3.
Fragt sich nun, ob nah dem geltenden Verfassungsrechte des Kantons St. Gallen der Regierungsrath dieses Kantons zum Erlasse seiner angefohtenen Verordnung vom 7. Februar 1879 befugt war, so muss diese Frage unbedingt verneint werden. Denn : Art. 22 der Kantonsvexrfassung schreibt ausorucklih vor : „Die Kantonsbürger und die im Kanton niedergelassenen Schweizerbürger geniessen volle Gewerbsfreiheit. Beschränkungen, insoweit sie im Interesse der Gesammtheit und des einheimischen Gewerbesfleisses erforderlich und zulässig sind, hat die Gesetzgebung auszusprecen." Wenn aber demnach den Bürgern, soweit nicht durch die Gesessgebung bestimmte Beschränkungen aufgestellt worden sind, volle Gewerbefreiheit verfassungsmässig zugesichert ist, so liegt darin zweifellos, dass, sofern nicht durch Gese eine Ausnahme hievon statuirt ist, jeder Bürger verfassungsmässig zum Betriebe jedes beliebigen Gewerbes befugt ist, ohne vass er dazu einer Konzession der Regierung bedürfte, und dass daher nur im Wege der Gesetzgebung und nicht in demjenigen der blossen Regierungsverordnung die Befugniss zum Betriebe eines bestimmten Gewerbes von dem Besisse einer staatlichen Konzession abhängig gemacht beziehungsweise für bestimmte Gewerbe der Konzessionszwang eingeführt werden kann. Ueberhaupt ist klar, dass die
4.
Kompefenzüberschreitungen kantonaler Behörden. N° 14, Ts Ausstellung einer deraxtigen allgemein verbindlichen Norm der Natur der Sache nach in vas Gebiet der Gesetzgebung und nicht in dasjenige der Verwaltung oder Vollziehung fällt. Demnach war aber der Regierungsrath des Kantons St. Gallen verfassungsmässig nicht befugt, wie er dies durch seine angefochtene Verordnung gethan hat, die Berechtigung zum Betriebe des Mobiliarleihgeschäftes vom Besize einer staatlichen Konzession abhängig zu machen und es muss sonach auh die, in Anwendung der genannten Verordnung dem Rekurrenten gegenüber gefasste Schlussnahme vom 4. Angust 1880 als verfassungswidrig aufgeboben werden.
4.
Hieran vermag felbstverständlich der Umstand nichts zu ändern, dass der Grosse Rath des Kantons St. Gallen seinerseits die Kompetenz des Regierungsrathes zum Erlasse der \sraglichen Verordnung anerkannt hat. Vielmehr kann hierauf um so weniger ein entscheidendes Gewicht gelegt werden, als nach der Verfassung des Kantons St. Gallen (Art. 108 u, ff.) der Grosse Rath keineswegs alleiniger Träger der gesessgebenden Gewalt ist, vielmehr auch dem Volke eine Einwirkung aus die Gesetzgebung verfassungsmässtg zusteht. Ebensowenig endlich kann die Kompetenz des Regierungsrathes dadurch begründet werden, dass die in Frage stehende Verordnung als eine blos provisorische bezeichnet wird; denn die Verfassung des Kantons St. Gallen kennt ein Recht der Regierungsbehörde, in dringlichen Fällen Verordnungen mit provisorischer Gesesseskfraft zu erlassen, überall nichi, vielmehr ist ein solches sogenanntes Nothverordnungsreht der Regierungsbehörde, dessen Ausübung Übrigens auch von denjenigen Verfassungen, die es wirkli ftaiuiren (fiche Verfassung des Kantons Bern, Art, 41, des Kantons Uri, § 47 Abs. 2), mit Beschränkungen (Vorlage der Verordnung bei dem nächsten Zusammentxreten der gesessgebenden Behörde u. dgl.) umgeben wird, welche in concreto feineswegs innegehalten wären, dem ſt. gallischen Verfassungsrechte völlig fremd.
Dispositiv
Demnach hat das Bundesgericht erkannt:
Der Rekurs wird als begründet erklärt und es wird mithin dem Rekurrenten fein Rekursbegehren zugesprochen.